|
הפקעה ו/או פיצויים?
מאת: ד"ר אברהם בן עזרא
כאשר מתבצע שינוי בתכנון העירוני, הדבר בא לידי ביטוי בתוכנית מתאר חדשה העלולה לגרום לירידת ערכה של חלקה בה חלה התוכנית או חלקת קרקע אחרת, מחוץ לתוכנית. ככל שהתוכנית פוגעת בקרקע, בעליה של אותה קרקע זכאי לפיצויים בגין נזקי תכנון לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבנייה תשכ"ה – 1965, ובכפוף לסייגים שבהמשך סעיפי החוק שם. הזכות לפיצויים היא לפי שיעורה של הפגיעה בקרקע.
כאשר מתבצע שינוי התכנון באמצעות הפקעה, וההפקעה היא עד 40% משטח הקרקע, יש לוועדה המקומית לתכנון ולבנייה פטור מתשלום פיצויים ככל שההפקעה היא לצורכי ציבור, אלא שצריך להבין כי פטור זה בדרך כלל אינו פוגע בבעלי הקרקע המופקעת כי מצפים שיתרת הקרקע [60% לפחות] תעלה בערכה בעקבות אותה תוכנית, לפחות בשיעור הפגיעה [ההפקעה עד כדי 40%] וכך יצא בעליה של הקרקע המופקעת חסר ונהנה גם יחד, ובחשבון סופי, ללא הפסד.
הפטור מתשלום פיצויים כאשר מופקעת קרקע לצורכי ציבור בשטח עד 40% אינו חל במקרה של תביעת פיצויים לפי סעיף 197, דבר המלמד כי המחוקק לא התכוון ליצור מעין היטל על בעלי הקרקע לטובת הקופה הציבורית אלא יצא מנקודת הנחה שתוכנית המתאר תתחשב בכל הצדדים ותיצור איזון.
קניינו של אדם הוא יסוד מוסד בזכויותיו בכל חברה מודרנית, ואין לפגוע בו אלא אם כן הדבר נקבע בחוק מפורש. לעניין פיצויים לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבנייה, לא נאמר בחוק כי מסכומי הפיצויים יורדו הערכים של ההפקעה ללא תמורה עד 40% ואין לעשות קיזוז זה, ואילו לגבי הפקעה, כל עוד לא קבע המחוקק כי ההפקעה הפוטרת את הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה ממתן פיצוי מותנית בכך שיתרת המגרש עולה בערכו כך שבסך הכול בעלי המקרקעין לא ניזוקים, יחול כמובן הפטור, אך ייבדק כדבעי.
בעמ"נ 106/02 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה מבוא העמקים נ' רזק סאלח ואח' ע"י ב"כ עו"ד אליהו כהן, בית המשפט המחוזי בנצרת, שופט: א' אמינוף, הובהר כי גם כאשר ננקטת על ידי הוועדה המקומית תוכנית מתאר שבעטייה נוצרת עילת פיצויים, ולאחריה בסמוך הקרקע מופקעת, זכאי בעל המקרקעין שנפגעו לקבל את הפיצויים הכוללים בשני שלבים; שלב ראשון – פיצויים לפי סעיף 197 בגין נזקי תכנון, ושלב שני – פיצויים בגין ההפקעה ללא שום ניכוי של 40% או כל ערך אחר. באותו עניין דובר על פיצוי בשל ירידת ערך המקרקעין בעקבות שינוי ייעוד הקרקע משטח חקלאי לדרך ציבורית, ובשלב שני – פיצוי נוסף בעקבות הפקעת המקרקעין. לו היו המקרקעין מופקעים ותו לא, סברה המערערת כי הייתה זכאית לחסוך מסכום הפיצוי הכולל 40% משום שהיא רשאית להפקיע עד 40% לצורכי ציבור ללא תמורה, ולפיכך התנגדה המערערת לזיכוי התובעים [המשיבים] בפיצוי לפי סעיף 197 תחילה, דבר שהיה עלול לסכל את הקטנת העומס על הקופה הציבורית.
בהסתמכו על ההיגיון המשפטי שבפסק דין חממי*] אשר נותח בפסק דין רזק, קבע בית המשפט כי הפיצוי הדו שלבי מוצדק, ואינו מהווה כפל פיצוי, כי מה שנפסק בשלב בראשון יורד מערכה המלא של הקרקע, זה הנותר להערכת הפיצוי בשלב השני בשל הפקעה. נקבע כי המטרה היא ככל האפשר לפצות את בעלי הקרקע שנפגעו מתוכנית באופן שבשורה התחתונה לא ייפגע בעל הקרקע מבחינת שווי ממוני של נכסו.
די בכך שהפגיעה בתחילה וההפקעה בהמשך – נכפים עליו על ידי רשות תכנונית.
להלן ציטוט רלוונטי מפסק דין חממי שנכלל בפסק דין רזק:
"
ד. בדונו בסוגית הפיצויים הניתנים לבעלי מקרקעין על פי סעיף 197 לחוק קבע בית המשפט העליון מפי השופטת ביניש (אליה הצטרפו הנשיא ברק והשופט חשין) כדלקמן:
"ההבחנה בין פגיעה "עקב תוכנית" ופגיעה "עקב הפקעה" נקבעה לראשונה בפסיקתו של בית משפט זה, בסוגיית הפיצויים הניתנים לבעל מקרקעין על פי סעיף 197 לחוק (בנוסחו הקודם - סעיף 34(1) לפקודת בניין ערים 1936.)
עניינו של סעיף 197 הוא בתביעת פיצויים בגין פגיעה במקרקעין "על ידי תוכנית, שלא בדרך הפקעה"העניין נדון לראשונה בבג"צ 62/61 זקס ועליאש נ. הועדה המקומית לבניה ולתכנון. עיר, ירושלים, פ"ד טו' 1516 (להלן - פרשת זקס), שם דובר בתוכנית מתאר חדשה אשר ייעדה את חלקת העותרים להפקעה.
העותרים פנו למשיבה בבקשת פיצויים בשל אותו ייעוד להפקעה אולם נענו בשלילה, לאור נוסחו של סעיף 34(1) לפקודת בניין ערים שקבע לאמור:
"כל אדם אשר ביום קבלת תוקף של תוכנית הוא בעליו של רכוש אשר נפגע לרעה על ידי התוכנית, שלא על ידי הפקעת הרכוש, יכול תוך שישה חודשים מיום קבלת תקפה של התוכנית, בהודעה בכתב שתוגש במשרד הועדה המקומית, לתבוע פיצויים בשל אותה פגיעה".
המשיבה בפרשת זקס טענה, כי מן הסעיף עולה בברור שפגיעה עקב הפקעה אינה בת פיצוי. בית משפט זה דחה את טענת המשיבה וקיבל את העתירה, בציינו כי הנזק שנגרם לעותרים הוא נזק שנגרם עקב התוכנית ומקורו בייעוד חלקתם להפקעה, והוא אינו נזק שנגרם "על ידי הפקעת רכוש" שכן ההפקעה טרם התבצעה בפועל.
לעניין זה קבע השופט זילברג (בעמ' 1521-1520):
"באת-כח המשיבה מגלה פנים שלא כהלכה בדברי הסעיף הנ"ל. פירושו של הסעיף הוא, כי הזנק שבגינו תובעים הבעלים פיצויים חייב להיות נזק שהוא מחוץ לעובדת ההפקעה העתידית ותנאי זה נתקיים גם במקרה שלפנינו. המבקשים תובעים פיצוי נזק בשל כך שהחלקה שלהם נועדה לשמש שטח פתוח או דרך ציבורית. זהו הגורם השולל כל ערך מסחרי מאת החלקה הנדונה. אף אילו לא הופקעה ולא נועדה להפקעה כלל, הרי עצם איסור הבניה עליה שולל ממנה כל ערך ממשי ונזק זה יכולים הם לתבוע מכח הסעיף הנ"ל... אמור מעתה, כי כל מה שהמחוקק רצה לקבוע כאן הוא שאין לתבוע נזיקים בשל עובדת ההפקעה לחוד, אבל מותר לתבוע פיצויים בשל שלילת זכות הבניה, אפילו אם שלילה זו צמודה אל, או מלווה את הפקעתו של הרכוש".
הלכה זו, צוטטה לאחר מכן בהסכמה בשורת פסקי דין, כולל בפסק דין חממי הנ"ל והשתרשה בפסיקתנו באופן שבו הובהר כי הפגיעה הנגרמת עקב ייעוד חלקה להפקעה והפקעתה של החלקה לאחר מכן, היא למעשה דו שלבית.
בשלב הראשון, נפגע בעל החלקה עקב התוכנית, או ליתר דיוק, עקב אובדן הערך הכרוך בשינוי ייעוד חלקתו על פי התוכנית.
בשלב השני, הוא נפגע משלילת הבעלות בפועל עקב ההפקעה עצמה.
(ראה ע"א 474/83 הועדה המקומית לתכנון לבניה ולתכנון ערים, ראשון לציון נ.
עזרא חממי פ"ד מא(3) 380, 376, 370, וכן ע"א 511/88 אריה מנדלבאום נ. הועדה המקומית לתכנון ולבניה ראשל"צ, פ"ד מד(3) 522)". (ראה גם עע"מ 1975/01 הועדה המקומית לתכנון ולבניה כרמיאל ועיריית כרמיאל נ. שמואל רובינשטיין ואח' תק-על 2002(3) 1740).
פסק דין זה נאמר עד בסעיף 11:
"בפסק דין בעניין הולצמן, נדונה שאלת תשלום פיצויים בגין הפקעה, שעה שהמקרקעין מופקעים בשלמותם. באותה פרשה נפסק, בניגוד להלכות קודמות, כי שעה שהמקרקעין מופקעים בשלמותם, אין לנכות 40% מסכום הפיצויים ויש להעניק פיצוי מלא בגין ההפקעה. זכות הקניין, ובמיוחד זכות הקניין במקרקעין, היא איפוא זכות בעלת מעמד מוגן בשיטתנו המשפטית, על אחת כמה וכמה כיום, לאחר חקיקת חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. מעמד זה מחייב להעניק משקל משמעותי לזכותו של אדם למנוע הפקעה חלקית במקרקעין שבבעלותו, מקום שהפגיעה בהם משמעותית וחמורה כך שיתרת המגרש אינה ניתנת לניצול באופן סביר, ואף אין בפיצוי כספי כדי לרפא את הפגיעה."
ה. בע"א 7959/00 קבע השופט אנגלרד:
"לפי תפיסתו של בית משפט זה, הפגיעה בבעל מקרקעין בעקבות מתן תוקף לתכנית חדשה, המייעדת את המקרקעין להפקעה, היא דו שלבית: פעם אחת הוא נפגע מעצם שינוי הייעוד של הקרקע על פי התכנית החדשה, ופעם נוספת הוא נפגע כאשר מבוצעת ההפקעה בפועל. ראה סעיף 5 לפסק הדין בפרשת חברת החשמל, מפי חברתי השופטת ד. בינייש, תוך הסתמכות על דבריו של הנשיא מ. שמגר בפרשת חממי בעמ' 380.
במילים אחרות בשלב הראשון זכאי בעל הקרקע לפיצויים על ירידת ערך הקרקע בשל התוכנית הקובעת את שינוי היעוד, בשלב השני מגיעים לו פיצויים על עצם שלילת הבעלות שבאה כתוצאה מביצוע ההפקעה בפועל. לטעמי, כאמור מן הראוי היה כי תפיסה זו תימצא ביטוי מפורש בחקיקה".
(ראה ע"א 7959/00 יחזקאל עזר נ. הועדה המקומית לתכנון ובניה פ"ד נו (2) 365)."
"
--------------
*] ע"א 474/83 הוועדה המקומית לבנייה ולתכנון ערים ראשון לציון נ' חממי ואח', פד"י מ"א (3) 370
17/07/2007 |
בטעינה...
