הפקעה – לנצח?
מאת: ד"ר אינג' אברהם בן עזרא
תהליכים בתכנון עירוני אורכים זמן רב הנמדד בשנים. לאחר תכנון מפקידים את התוכנית, וגם כאשר ההפקדה לא גורמת לדיונים מתמשכים בהתנגדויות – עובר זמן רב עד לביצוע התוכנית באתר הבנייה. תוכנית הכוללת הפקעה או פגיעה אחרת בקרקע, אשר אינה מיושמת במשך זמן רב מדי, אלא נותרת "על הנייר", גורמת לבעלי הקרקע להישאר במצב של אי וודאות כי מצד אחד יש תוכנית ואי אפשר ליזום תכנון המנוגד לה, ומצד שני בפועל התוכנית לא מיושמת באתר, שמא היא כבר לא רלוונטית, שמא היא אינה נחוצה והיזמים ויתרו על ביצוע התוכנית.
אמנם בעניין זה כל מקרה צריך שיידון לגופו לפי כלל הנסיבות, אולם במישור העקרוני ראוי כי תוכנית שאינה מבוצעת זמן רב, דינה להתבטל, והפגיעה בקרקע צריכה לפנות את מקומה לתוכנית מתאר אחרת, מתקנת.
הנזק אשר עלול להיגרם בגלל ההשהיה בביצוע התוכנית הוא לא רק אי וודאות אלא גם קושי או אף מניעות במימוש הנכס – בנייה בו או מכירתו, תשלומי מסי שווא בטרם הפקעה [תשלומים בלתי מוצדקים בעליל],
להלן ציטוט מתוך בג"צ 88 / 6 הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, מחוז המרכז נ' יצחק (אברהם) אמיתי, פד"י מג (1) 318, דיון נוסף בג"צ מס' 6/88:
"4. הליך התכנון של הקרקע הנדונה, הנמצאת בתחום שיפוטה של המועצה המקומית גבעת-שמואל, תחילתו עוד בשנת 1961, אולם התכנית המפורטת, אשר הופקדה ואושרה וקיבלה תוקף לענייננו, היא משנת 1972.
5. מאז החלו הליכי התכנון האמורים ועד להגשת העתירה, לא נעשה דבר של ממש מצד הוועדה המקומית או הרשות המקומית או הוועדה המחוזית למימוש הפקעת הקרקע הנדונה, והעותר בבג"צ הנ"ל (המשיב לפניי) יצא נפגע. הרי לפי המצב הקיים, שינוי ייעוד הקרקע הביא, מחד גיסא, לידי כך שנבצר מהעותר למכור את חלקת הקרקע, באשר לא יימצא לה קונה, ואילו, מאידך גיסא, צברה החלקה חובות ניכרים בגין מסים החלים על אותה חלקה לרשויות השונות, באין הפקעה.
6. העותר פנה אל המועצה המקומית גבעת שמואל, לא אחת, וביקש שייקבע מועד לביצוע ההפקעה, שהרי, לטענתו, אין להתמיד במצב הביניים המקפח אותו שנים רבות.
מענה של ממש לפניותיו הוא לא קיבל, ורק ביום 15.6.87 הגיע לידיו מכתבו של ראש המועצה המקומית, הקובע, בין היתר, לאמור:
"לצערי אין ביכולתה של המועצה לממש זכות זו עכשיו, לאור מצבה הכספי. המועצה תממש את זכותה ברגע שהיא תוכל לעשות זאת".
7. העותר ביקש בפניות נוספות, שייעודה של החלקה יוחזר לקדמותו, דהיינו, שייקבע בתכנית, כי חלקה זו היא באזור שהבנייה בו מותרת למגורים. על פניותיו אלה לא נענה כלל. במצב דברים זה לא ראה העותר ברירה מלפניו אלא לעתור לפני בית- משפט זה בשבתו כבית-משפט גבוה לצדק, ולבקש את הסעדים שצוינו בצו-על- תנאי שניתן, ושנקבעו כהחלטיים בפסק הדין דנן.
8. העותרת לפנינו (הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, מחוז המרכז) סבורה, כי מן הדין הוא שהעתירה לדיון נוסף תתקבל מחמת קיומם של הטעמים הקבועים בסעיף 38 לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], תשמ"ד-1984. לטענת העותרת, מתקיים במקרה זה לפחות אחד מבין הטעמים הבאים:
"ההלכה שנפסקה על פי דעת הרוב בפס"ד עומדת בסתירה להלכות קודמות שנקבעו על ידי בית המשפט הנכבד; ההלכה שנקבעה כאן לראשונה הינה בעלת חשיבות עליונה בתחום דיני התכנון והבניה; בהלכה זו יש משום חדוש לעומת ההלכות שנהגו בתחום זה, והינה בעלת קשיות מיוחדת".
9. הסוגיה שהעתירה מעוררת היא - כלום ניתן לבטל הפקעה, שהוחלט עליה בתכנית בניין ערים, מפאת השהיית מימוש המטרה שלמענה תוכננה על ההפקעה.
סוגיה זו אינה חדשה כלל וכלל, והיא נדונה ונתלבנה בבית-משפט זה פעמים מספר. ניתן לומר, שככל שהסוגיה מורכבת וסבוכה, היא זכתה בסופו של דבר למענה ברור.
בבג"צ 75/57 [1] נקבע לאמור, בעמ' 1608:
"...הצדק דורש, כי זכות הקנין לא תיפגע למעלה מן המידה הסבירה.
משום כך סבור אני, כי אחרי עבור זמן סביר למן אישור התכנית, הרשות בידי בעל-הקרקע לדרוש משלטונות בנין הערים שישקלו אם עדיין עומדים הם על כוונתם, ומה סיכויים יש לביצועה, ואחרי עבור זמן רב מדי, אם לא בוצעה התכנית, יהיו השלטונות חייבים לבטל את הייעוד...".
ובהמשך בעמ' 1609:
"במעשיה של רשות מקומית, לייעד קנין פרטי להפקעה ולא לבצע את התכנית משך שנים רבות, אני רואה פגיעה חמורה בזכויות האזרח, ובעקיפין גם בטובת הציבור".
הווי אומר: אם חולפת תקופת זמן ארוכה, ושינוי הייעוד אינו מתממש תוך זמן סביר, יש מקום לשקול החזרת הייעוד לקדמותו ולחייב ביטול הייעוד החדש.
עיקרון זה עובר כחוט השני בפסיקה נוספת וענפה של בית-משפט זה, והשופט חלימה, אשר כתב את חוות הדעת המשקפת את דעת הרוב, עמד עליה בהרחבה. יצוין לענייננו, כי השופט זוסמן, אשר קבע את ההלכה כפי שצוטטה לעיל, ראה צורך בבג"צ 67/79 [2] להחמיר במבחנים שהנחו קודם לכן באומרו, בעמ' 284:
"השופט חשין המנוח הביע דעתו, כי תקופה של 12 שנים בתנאי הארץ תהא ארוכה מדי ותגרום אי צדק, והיום מוכן גם אני להצטרף לדעה זו. אך לא ניתן לקבוע מסמרות בדבר, שן כל ענין וענין אין לך בו אלא מקומו ושעתו".
אמור מעתה, שההלכה היא עקבית וברורה, שהסוגיה עם כל חשיבותה אינה חדשה ואינה עוד קשה.
אין לענייננו בעיה משפטית הטעונה הכרעה, אלא מציאות עובדתית שנקבעה ויישום ההלכה על מערכת עובדות פלונית על-פי שיקול-דעתו של בית המשפט."
אין אחידות לגבי התשובה לשאלה מהו הזמן אשר מעבר לו תהווה ההשהיה בביצוע התוכנית עילה לביטול התוכנית, וזאת מהסיבה שהמחוקק לא קבע דבר בעניין זה. יתכן כי יש טעם לקבוע בחוק כי תוכנית אשר אינה מבוצעת במשך זמן קצוב, תתבטל מאליה, ואז תהיה למי שמעוניין בה האפשרות להגישה להפקדה מחדש, מן הסתם תוך עדכונה בהתאם לנסיבות החדשות כפי שייווצרו. לחקיקה מסוג זה יתרון ברור וחשוב והוא רענון התוכנית, התחשבות בשינויים הנגרמים בשטח, הזדמנות לשפר את התוכנית, והזדמנות לדון בהתנגדויות חדשות שאף הן יהיו מעודכנות, מן הסתם מאת גורמים אחרים, חדשים.
בנוסף לכך, חקיקה מסוג זה תמנע בזבוז משאבים פרטיים וציבוריים בהכנת תוכניות שאינן מיועדות ליישום מסיבה כלשהי, ותנתב את היזמות לאפיקים פוריים המניבים תוצאות לטובת היזמים כמו גם לטובת כלל הציבור.
זאת ועוד, הפגיעה בקניין כלפי בעל הזכויות במקרקעין תצטמצם, בעקבות בטלות תוכנית שאינה מיושמת תוך X שנים על פי חוק.
30 יוני 2008
