מאת: ד"ר אברהם בן-עזרא
את באי הכוח של הוועדה המקומית מממנים אותם אזרחים אשר צריכים לממן מכיסם גם את באי כוחם הם, וידוע שלרשות הרישוי כיס עמוק וזמן בלתי מוגבל לנהל משפטים ועררים.
במצב בלתי מאוזן זה, יש לראות בחומרה את התנהלותה של הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה שאינה לומדת מערכאות גבוהות ממנה, ובדרך זו פוגעת באזרח הנזקק לשירותיה, ונאלץ לקבלם רק לאחר מאבק משפטי.
* * * *
אזרח המגיש תוכנית בקשה להיתר בנייה, נחשד לפעמים על ידי רשויות הרישוי כאילו הוא בא לרמות את הוועדה ו/או את משרד מהנדס העיר, ולפיכך היחס שהוא מקבל הינו כאילו הוא עבריין מועד שכל מטרתו להערים על רשויות הרישוי ולרמותן.
אזרח תמים הגיש בקשה לבניית וילה בת 3 קומות בזיכרון יעקב, המחוברות ביניהן במעלית פנימית, כך שבקומת הקרקע יהיה מקום אירוח לבני משפחתו הצעירים באירועים שונים, ולפיכך הכשיר להם גם מטבח נפרד. הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה השומרון לא הסכימה לאשר את הבקשה, בתירוץ כי האזרח מתכוון לרמותה, ולחלק את ביתו לשתי יחידות דיור נפרדות.
בלית ברירה, האזרח הגיש ערר לוועדת ערר מחוזית, ערר 21/02 אריה ותרצה גנס נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה השומרון, בפני וועדת ערר מחוזית מחוז חיפה, מובא בספר "על קו התפר" מאת א' בן עזרא בהוצאת "קורטוב" עמ' 20.
בתיק גנס קבעה הוועדה המקומית השומרון כלל לפיו האבחנה האם מדובר בדירה אחת או בשתי דירות הינה בהתאמה למספר המטבחים. וועדת ערר מחוזית ביטלה קריטריון זה, ופסקה:
"הבקשה כשלעצמה על פניה איננה נחזית להיות יחידת דיור נוספת וניתן לראות בתוספת המבוקשת הגדלת ביתם של העוררים וזאת לאור החיבור בין קומות המבנה הן באמצעות מדרגות והן באמצעות מעלית פנימית.
החשש שמעלה הוועדה המקומית כי ייעשה שימוש שלא כדין במבנה בשלב כלשהו בעתיד איננו יכול להצדיק החלטה מעין זו כפי שניתנה על ידי הוועדה המקומית. במידה והעוררים יפעלו שלא כדין, בידי הוועדה המקומית הכלים הנדרשים על מנת לאכוף את הוראות החוק בנושא".
גם כאשר לא מדובר בשני מטבחים, עדיין גילתה אותה וועדה מקומית חשד מופרך ובלתי מוצדק, ולא למדה לקח מהחלטת וועדת ערר הנ"ל.
בערר 147/09, המובא להלן בשלמותו, [להלן: תיק פליישמן], דובר בתוכנית בקשה שאינה כוללת שני מטבחים.
בעוד בתיק גנס דאגו הבעלים של הבית ליצור מקום ללון לבניהם המתארחים אצלם, בהכינם להם מקום ללון בקומת הקרקע הכולל גם מטבח נפרד, הרי בתיק פליישמן דאגו בעלי הבית להוריהם והכשירו עבורם חלל מגורים נפרד בתוך ביתם – ללא מטבח.
כאמור, הוועדה המקומית לא למדה לקח מהחלטת וועדת ערר בתיק גנס, וחזרה על סירובה לתת את ההיתר.
יש לדעת כי רוב האזרחים לא פונים לוועדת ערר במקרים מקבילים, ולכן חובה על הוועדה המקומית להחליט החלטותיה תוך התחשבות בדרך המותווית לה על ידי וועדות ערר בהחלטות קודמות, ולא לגרור את האזרח להגשת עררים ותביעות משפטיות שלא לצורך. הרי את באי הכוח של הוועדה המקומית מממנים אותם אזרחים אשר צריכים לממן מכיסם גם את באי כוחם הם, וידוע שלרשות הרישוי כיס עמוק וזמן בלתי מוגבל לנהל משפטים ועררים. במצב בלתי מאוזן זה, יש לראות בחומרה את התנהלותה של הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה שאינה לומדת מערכאות גבוהות ממנה, ובדרך זו פוגעת באזרח הנזקק
לשירותיה, ונאלץ לקבלם רק לאחר מאבק משפטי.
------------------------
וועדת ערר מחוזית – מחוז חיפה ערר 147/09
אילן פליישמן נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה השומרון
בעניין בקשה להיתר בנייה בפרדס חנה, גוש 10073 חלקה 28
החלטה
1. הערר שבפנינו הוגש לאחר שהמשיבה דחתה את בקשת העורר לתוספת חדרים למבנה קיים למגורים. גודלה של החלקה (כעת) הוא 1680 מ"ר, (גודל החלקה לפני (ההפקעה) ההפרשה לצרכי ציבור עמד על 2790 מ"ר).
2. נימוקי ההחלטה של הועדה המקומית היו כדלקמן:
"2 הבקשה מוגשת בתחום תכנית ש/276, אשר יעדה את החלקה לאזור מגורים א' שבה הצפיפות המותרת הינה יחידה אחת למגרש 570 מ"ר או 2 יחידות לדונם.
3. מעיון בתיק הבניה ובבקשה להיתר עולים הדברים הבאים:
א. שטח החלקה הרשום הינה 2790 מ"ר ולאחר הפרשות לצורכי ציבור שטח החלקה הינו 1860מ"ר. החלק היחסי של המבקש הינו מחצית מהחלקה בשטח של כ-840 מ"ר.
ב. בשטח של 840 מ"ר מותרת יחידה אחת.
ג. במגרש זה יצא היתר להרחבת מבנה קיים ע"ש לב תקווה, שבה נתבקשה תוספת מגורים למבנה הקיים, הבקשה אושרה בישיבת הועדה מס' 655, מיום 11.8.08, והוצא היתר ביום 17.11.08.
ד. הבקשה הנדונה מציעה הרחבה נוספת של היחידה הקיימת והנבנית על פי ההיתר הנ"ל. עמדת הועדה היא כי התכנון משקף יחידה נוספת בחלקה, לכל דבר ועניין, וזאת בסטיייה להוראות תכנית החלה על החלקה.
4. עמדת הועדה הינה, כי תוספת היחידה יכולה להיעשות במסגרת תשריט איחוד וחלוקה או במסגרת תכנית מפורטת בסמכות ועדה מקומית ולפיכך, יש להציג תוספת ליחידת דיור ולא כיחידה נוספת.
6. לאור האמור, מחליטה הועדה לדחות את הבקשה עד להגשת אחת מהחלופות הנ"ל."
3. בדיון בפנינו הבהירה המשיבה כי קיימות שתי סיבות לדחיית הבקשה (על אף שרק אחת מהן נרשמה) – העובדה כי המדובר למעשה בתוספת יחידת דיור מעבר ליחידה הקיימת, וכן העובדה כי קיימת ניצולת של תכסית הקרקע, מעבר לקבוע בתכנית.
4. העורר טען , מאידך, "כי אין המדובר בתוספת יחידת דיור, אלא בהגדלת הבית, והראיה לכך היא כי אין בבניין את כל הנדרש לשם קיומה של יחידה עצמאית, שכן אין הפרדה פנימית בבניין, ואין שני מטבחים. לפיכך, לא ברור לו מדוע מתייחסת המשיבה לבנייה כאל תוספת של יחידת דיור, וכי הוא אף מוכן לוותר על דלת היציאה הנוספת, אם יידרש לכך. ככל שהדבר נוגע לתכסית, הרי שהמדובר בטענה שלא נטענה בהחלטה, וכי אין קביעת תכסית בתכנית ש/276, החלה על הקרקע".
5. במהלך הדיון העלתה ועדת הערר, מיוזמתה, את השאלה כיצד משפיעות הוראות תכנית ש/554 על הבקשה, שכן לכאורה, גם אם המדובר בתוספת יחידות דיור, הרי שניתן להוסיפן במקרה זה. המשיבה טענה בתחילה כי התכנית הנ"ל אינה חלה במקום, אולם לאחר שהתכנית הובאה בפניה, והתברר כי התכנית אכן חלה על החלקה, ביקשה להחזיר את הנושא אליה לבדיקתה.
6. לאחר שהבקשה הוחזרה לוועדה המקומית, התקבלה תגובה ממנה לפיה אין לראות בתכנית ש/554 ככזו המאפשרת תוספת יחידות דיור, אלא לאפשר זכויות שהיו בנות מימוש טרם הפקעה במגרשים אשר קטנו עקב ההפקעה אל מתחת 1000 מ"ר בלבד, וכאלו בלבד. לפיכך, ביקשה המשיבה להותיר את החלטתה ללא שינוי, שכן החלקה נותרה בגודל העולה על 1000 מ"ר. כן טענה המשיבה כי יש לראות בבקשה ככוללת מספר רב יותר של יחידות דיור מהמותר, וכי הדברים הינם ברורים גם מטענות העורר לפיו הוא מתכוון להתגורר במקום עם אמו. כן טענה המשיבה כי בשל העובדה כי קיימת קביעת תכסית בתכנית ש/18, אשר התירה %15 בקומה בלבד, יש לראות באחוזי הבנייה שנקבעו בתכנית ש/276, העומדים על %36, כמחולקים לשתי קומות של %18.
7. דין הערר להתקבל, ותמוהה מאד ההתנגדות החריפה של המשיבה לבקשה, אשר הינה תואמת לחלוטין את הוראות הדין והתכניות החלות על הקרקע.
8. ראשית, צודק העורר בטענותיו כי אין המדובר בתוספת יחידת דיור, ואין העובדה שאדם מבקש להגדיל את דירתו על מנת שיוכל להתגורר עם אמו המבוגרת, מחייבת אוטומטית את המסקנה כי המדובר בתוספת של יחידת דיור. הבחינה צריכה להיעשות על בסיס התכנון המוצע, וזה אינו מלמד על תוספת יחידת דיור, כלל ועיקר. הבקשה אינה כוללת חיץ כלשהו בין הבנייה הקיימת, לבין תוספת הבנייה, ואינה כוללת תוספת של מטבח. למעשה, גם לאחר הבנייה, קיים מטבח בודד אחד בכל הדירה.
9. סעיפים 145 לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 ותקנה 1 לתקנות התכנון והבניה (בקשה להיתר, תנאיו ואגרות), תש"ל-1970, מגדירים מהי יחידת מגורים, וקובעים כי זו מהווה "חדר או תא, או מערכת חדרים או תאים שנועדו לשמש יחידה שלמה ונפרדת למגורים בלבד". על מנת לעמוד בהגדרה זו, יש צורך כי היחידה תהיה נפרדת, וכי היא תוכל לשמש בפני עצמה, למגורים. שני התנאים הללו אינם מתקיימים במקרה זה. אין יחידות מגורים כיום, אשר אין בהם מטבח משל עצמן, ודומה כי אין שום רמז, במקרה זה, כי המדובר בתוספת יחידה עצמאית. ההפך הוא הנכון, עיון בבקשה מגלה כי המדובר בתוספת של אגף לבית, אולם אגף זה אינו אלא חלק מיחידת מגורים אחת, אשר מאפשרת מגורים של מספר רב של נפשות. אין בכך בכדי ליצור יחידת דיור נוספת, עצמאית, אשר יוצרת חריגה מהמותר על פי תכנית ש/276.
10. בפרשה אחרת הנוגעת לסוגיה דומה אשר עמדה בפני אותה ועדה מקומית (ערר 74/09), התייחסנו לכך כי על מנת שניתן יהיה לראות בתוספת כיחידת דיור נוספת, יש צורך בבחינה פונקציונאלית של הבנייה, וזאת על בסיס האמור ברע"פ 11191/07 אלפונסו ברדה נ' מדינת ישראל – הועדה המקומית לתכנון ובניה חולון, פורסם במאגר נבו, שם נפסק כדלקמן:
"לאור הגדרת המונח "דירה" סביר אני, כי בצדק קבעו הערכאות הקודמות, כי מכלול הנסיבות נשוא בקשה זו מצביעים בבירור על כך, שהדירה פוצלה לשתי דירות נפרדות והרי לכל אחת מהיחידות שבדירת המבקשים דלת כניסה נפרדת מתוך המבואה הניתנת לנעילה, אין מעבר ישיר בין יחידות הדיור עצמן וכל אחת מהיחידות הינה עצמאית, לכל יחידה יש קיום עצמאי – מטבח משל עצמה, שירותים ומקלחת או אמבטיה, לכל יחידה דוד מים חמים נפרד וביחידות הדיור נעשה שימוש על ידי צדדים הזרים זה לזה – ביחידה אחת עשתה שימוש בתם של המבקשים וביחידה האחרת – שוכרים שחתמו על חוזה שכירות עם המבקשים".
11. כמעט כל הנושאים אשר נזכרו בפסק הדין הנ"ל, אינם מתקיימים במקרה שבפנינו. לא ניתן להצביע על יצירת חיץ הניתן לנעילה (למעשה בתוספת כלל אין דלתות המפרידות בין החלק הקודם לחלק החדש), אין מטבח נפרד בתוספת, ועל אף שקיימת תוספת של מקלחות ושירותים, הרי שהמדבר הינו מקובל היום בדירות גדולות, בהן יש שירותים נלווים לחדרי שינה. כמו כן, ברור כי אין כאן כוונה להשכיר את התוספת לצד שלישי כלשהו, וגם המשיבה מודה בכך בפה מלא – התוספת נועדה לשרת את בני המשפחה של המתגוררים בבית כיום.
12. די היה בכך בכדי לקבל את הערר, ולבטל את החלטתה של המשיבה.
13. מעבר לנדרש נציין כי אנו סבורים שאין לקבל את הפרשנות הדווקנית המוצעת על ידי המשיבה לגבי תכנית ש/554. שמה של התכנית, על פי סעיף 1 לתקנונה, הוא "תכנית מס' ש/554 הפחתה בשטח המינימלי הדרוש למגרש באזור מגורים א' בגלל הפקעה". בסעיף 7 נקבע כי מהות השינוי היא כי בכל מגרש אשר שטחו הרשום היה מעל 1000 מ"ר לפני ההפקעה אשר בוצעה ללא תשלום פיצויים, ועקב ההפקעה ירד השטח אל מתחת ל-1000 מ"ר, ייחשב השטח המינימלי המותר להקמת יחידת דיור אחת בכל אחד משני בניינים נפרדים ל-900 מ"ר, ולהקמת 2 יחידות דיור בבניין דו משפחתי בן 750 מ"ר.
14. אין צורך בפרשנות מעמיקה במיוחד, בכדי להבין כי כוונת התכנית היא למזער את הנזקים שנגרמו למי שבוצעה ממגרשו הפקעה, ללא קבלת פיצוי, ולהתיר לו לבנות 2 יחידות דיור, על מגרש הקטן מהגודל המינימלי המאפשר זאת בתכניות החלות.
15. המשיבה עצמה התייחסה למגרש העורר כאל כזה אשר גודלו הוא 840 מ"ר. הדברים עולים בבירור מההחלטה, אשר אומרת מפורשות, וקובעת כי על מגרש בגודל זה מותרת הקמת יחידת דיור אחת בלבד. דומה כי המשיבה עצמה ראתה לנכון לראות בכל חלק מהחלקה (הצפוני והדרומי), כמגרש נפרד, עליו מותרת בניית יחידת דיור נפרדת. למעשה, על פי תכנית ש/276, על כל מגרש אשר גודלו מעל 500 מ"ר, מותרת יחידת דיור אחת בלבד, ועל כן לכאורה כלל לא ניתן היה להתיר בניית יחידה נוספת במקום (כפי שאכן נעשה, בחלק הצפוני של החלקה).
16. מאחר והמשיבה עצמה התייחסה אל מגרש העורר כאל כזה אשר גודלו הינו 480 מ"ר בלבד, ומאחר וזה הפך לכזה לאחר הפקעה של למעלה מ-500 מ"ר, הרי שהוא נכלל בגדר תכנית ש/554.
17. על כן, גם מסיבה זו, יש להתיר את הבנייה, כפי שהתבקשה.
18. ככל שהדבר נוגע לעניין התכסית, מוזר שהנושא עולה לראשונה במסגרת הדיון בערר. אם זהו נימוק המצדיק את דחיית הבקשה, יש לכלול אותו בהחלטה, על מנת שהעורר יוכל להחליט אם הוא מבקש לתקוף אותו, ולהביא נימוקים לכך. אין הוא אמור להיות מופתע מטענות מסוג זה, לראשונה במסגרת הדיון בערר.
19. שנית, אין בטענה זו מאומה גם לגופה, הן מבחינה עובדתית, והן מבחינה תכנונית. ראשית, גם תכנית ש/18 לא קבעה תכסית מקסימאלית. היא אמנם קבעה כי מותרת %15 בקומה, אולם היא גם מציינת באופן מפורש, כי ניתן להקים %03 בשתי הקומות. על כן, גם בתכנית ש/18 ניתנה גמישות לגבי החלוקה של אחוזי הבנייה בין הקומות. לפיכך, גם במצב הקודם, טרם אושרה שום מניעה מלחרוג מה-%15 המותרים לקומה, ובלבד שלא הייתה חריגה מה-30% הקיימים.
20. שנית תכנית ש/276 קובעת כי היא מהווה שינוי לתכנית ש/18. אפילו אם נאמר כי בתכנית ש/18 נקבעו שטחי הבנייה בדרך של הכפלת התכסית במסר הקומות, הרי שהוראה זו שונתה בבירור בתכנית ש/276. זו אינה מתייחסת כלל לשיעור הבנייה המותר בכל קומה, אלא קובעת רק את אחוזי הבנייה הכוללים. התכנית אמנם מתירה הקמת 2 קומות מגורים, אולם הקמתן אינה הכרחית, אלא הינה זכותו של בעל הקרקע. המגבלה היחידה שנקבעה בעניין שטחי הבנייה היא כי אלו אינם יכולים לחרוג מ-36%, ודרך החלוקה הפנימית בין הקומות, אינה מוסדרת בה.
21. הואיל והתכנית המאוחרת הנ"ל גוברת על הוראות התכנית שקדמה לה, הרי שגם מבחינה משפטית, אין כל בסיס לטענות המשיבה בעניין התכסית המותרת על המגרש.
22. לאור האמור לעיל, הערר מתקבל, באופן מלא. יש להתיר לעורר את בניית התוספת, כפי שהתבקשה, מבלי שיש בכך משום חריגה מהוראות התכניות החלות על הקרקע. אין בכך בכדי לפגוע בזכותה של המשיבה מלהציב תנאים המותרים לה על פי כל דין, בהיתר הבנייה.
ניתנה ביום 22.1.09, פה אחד, ע"י מ"מ יו"ר הועדה מר דרור לביא-אפרת וחבריה: גב' אורית חפר-רוגובין, מר שמחה אפק ומר יגאל נויפלד.
21 נובמבר 2009
