מאת: ד"ר אברהם בן-עזרא
וועדת ערר קבעה בהחלטה מנומקת וברוב קולות, כי לא הכרחי שאדריכל רשוי יכין ויגיש תוכניות מתאר, וכי יש הבדל מהותי בין "תוכנית" האמורה במסגרת תוכניות מתאר, לבין "תוכנית" האמורה במסגרת היתרי בנייה
* * *
אי אפשר לפתוח דיון בסוגיית הרישוי וייחוד הפעולות לעוסקים בענף התכנון לגבי תוכניות מתאר ותוכניות מפורטות, מבלי להביע דברי ביקורת ומורת רוח על כי נושא זה טרם הוסדר בחוק, כפי שהוסדרו רישוי וייחוד פעולות לגבי תוכניות היתר בנייה, עריכת חישובים סטטיים, תכנון סוגי מבנים (פשוט ושאינו פשוט) ועוד.
לפיכך, חיוני לציין את מועד כתיבת הדברים והוא – מאי 2010.
נכון לעכשיו, ועד כה, מדובר בשטח הפקר, והנה כמה וועדות מקומיות לתכנון ולבנייה עטו על ההיעדר ומילאוהו בשרירות לב תוך דאגה בניגוד לחוק לאדריכלים רשויים, וזאת על סמך תקנה 3 לתקנות המהנדסים והאדריכלים (רישוי וייחוד פעולות) תשכ"ז – 1967, שעניינה ייחוד פעולות לאדריכל רשוי שרישומו הינו במדור לארכיטקטורה. תקנה זו לא דנה כלל בתוכניות מתאר אלא במבנים פיזיים, וועדות מסוימות רצו להסיק מן הפרט אל הכלל.
התקנה קובעת לאמור:
"3. הפעולות המפורטות להלן יוחדו לאדריכל רשוי, הרשום במדור לארכיטקטורה ולעניין מבנים המשולבים בתכנון שטחים ציבוריים פתוחים, המפורטים בתוספת השניה, גם לאדריכל נוף רשוי הרשום במדור לאדריכלות נוף:
בתכנית בינוי ועיצוב ארכיטקטוני:
(א) תכנון מוקדם ותכנון סופי;
(ב) הכנת תקנונים ותשריטים לתכניות;
(ג) הגשת תכניות לרשות מוסמכת;
(ד) הכוונה עליונה בביצוע התכניות."
התקנה הנ"ל לא מתייחסת כלל להכנת תוכניות מתאר / מפורטות.
נושא זה עלה לדיון בערר 6081/08 זוהדי אבו ג'אמע נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה שמעונים ב', עמותת אדריכלים מאוחדים בישראל בע"מ ואיגוד האדריכלים העצמאיים, בפני וועדת ערר מחוזית מחוז הדרום, יו"ר הוועדה עו"ד גלעד הס.
בהחלטה מנומקת מיום 15.1.2009, בהסתמך על דיני הפרשנות ותוך העדפה של פרשנות בהתאם לעקרונות היסוד – חופש העיסוק על פני פרשנות מצמצמת אשר פוגעת בחופש העיסוק, פסקה הוועדה כדלקמן:
"יישום הפרשנות על המקרים שבפנינו:
81. עיון בתוכניות נשוא הערר מגלה כי אלו אינן תוכנית בינוי ועיצוב ארכיטקטוני.
82. אף אם יש בתוכניות אלו מימד אדריכלי או עיצובי, הרי מדובר במימד נלווה שאינו עיקרה של התוכנית.
83. לפיכך, בהתאם לפרשנות שקבענו לעיל, אנו סבורים כי לא ניתן לדרוש כי תוכניות אלו יערכו רק על ידי אדריכל רשוי."
יובהר כי בגדר החלטה זו, כפי שמבואר בסעיפים 81 ו- 82 להחלטה, נכנסות רוב רובן של תוכניות המתאר. לרבות כאלו הכוללות בתוכן גם מימד של עיצוב אדריכלי, מהטעם שלא מדובר בהן בתכנון פיזי.
לאור החלטה זו, חלה חובה על כל וועדה לתכנון ולבניה שלא לדחות דיון בתוכניות מתאר ובתוכניות מפורטות בגלל שלא נערכו ונחתמו ע"י אדריכל רשוי – אלא ע"י אחרים (מהנדס, הנדסאי, מתכנן עירוני שאינו אדריכל).
בשולי הדברים ייאמר כי אין מה לחשוש מפתיחת הדלתות לבעלי מקצוע זולת אדריכלים אל תוכניות המתאר מכמה סיבות:
- הם עוסקים בכך מזה שנים רבות, וכל שדרוש זה רק לא להגבילם ולצמצמם.
- תחום התכנון העירוני הינו מגוון ורחב יריעה, ואינו חופף כלל לתחום האדריכלות: יש תוכניות מתאר, שהאדריכל כמעט ולא תורם להן דבר; יש תוכניות מתאר אשר עיקרן חישובים כלכליים וחיזוי; יש תוכניות מתאר שעיקרן תשתיות הנדסיות; ויש תוכניות מתאר, ומפורטות, אשר הן תוכניות שינויים או תוכניות נקודתיות.
- כל תוכנית עוברת תחת שבט הביקורת המקצועית של הוועדה המקומית / המחוזית לתכנון ולבנייה ונבדקת לגופה.
13.05.2005
* * *
מדינת ישראל עררים מס': שמ ב'- 6081/08
ועדת ערר מחוזית לתכנון ובניה שמ ב'- 6082/08
מחוז דרום
בפני:
יו"ר הועדה –עו"ד גלעד הס, חברי הועדה -אדר' רפאל דנקנר – אדריכל רשום בהתאם לסעיף 12 א' (3), מר צבי חזן – נציג ציבור
בהעדר: הגב' אריאלה חדד – מ"מ נציג מתכנן המחוז, מר אדיר אבו סיאם – מ"מ נציג ציבור
העורר: זוהדי אבו ג'אמע
- נגד -
המשיבים: 1. הועדה המקומית לתכנון ולבניה, שמעונים ב'
ע"י מהנדס הועדה חיים פלמן
2. עמותת אדריכלים מאוחדים בישראל בע"מ.
3. איגוד האדריכלים העצמאיים
ע"י ב"כ עו"ד גיא לנדאו
תאריך הישיבה: ל' בתשרי תשס"ט, 29/10/2008
החלטה
ערר על החלטות הוועדה המקומית שמעונים ב' (להלן: "המשיבה") אשר סרבה לדון בתוכנית 526/03/7 מגרש 19 באזור תעשיה חורה (שינוי קו בניין) ותוכנית 20/311/03/7 בשכונה 2 ביישוב ערוער (איחוד וחלוקה ושינוי קווי בנין).
רקע:
1. מדובר בשתי תוכניות אשר אין מחלוקת שהינן תוכניות בסמכות וועדה מקומית.
2. התוכנית הראשונה עניינה שינוי בקו בנין בלבד, ואילו התוכנית השנייה עניינה איחוד וחלוקה וכן שינוי קו בנין.
3. התוכניות הללו נערכו ונחתמו על ידי העורר.
4. העורר הינו מהנדס אזרחי ומודד מוסמך, אך אין חולקים כי איננו אדריכל רשוי.
5. המשיבה סירבה לדון בתוכניות וזאת מטעם אחד ויחיד והוא, כי עורך התוכנית והחתום עליהם אינו אדריכל רשוי.
6. על סירוב זה של המשיבה הוגש הערר שבפנינו.
הערר והדיון בו:
7. בערר טוען העורר, כי אין כל מניעה חוקית שמודד מוסמך יגיש תוכנית בנין העיר.
8. העורר מנמק את טענותיו לאור החקיקה הרלוונטית, קרי חוק התכנון והבניה, התשכ"ה – 1965 (להלן: "חוק התכנון והבניה") ותקנות המהנדסים והאדריכלים (רישוי וייחוד פעולות), תשכ"ז – 1967 (לעיל ולהלן: "תקנות המהדסים").
9. כמו כן, מציין העורר כי הוועדה המחוזית, וכן הייעוץ המשפטי, לא סרבו לדון בתוכניות החתומות על ידו ללא חתימת אדריכל רשוי.
10. המשיבה הגישה תגובתה לערר ובה מוסברת עמדתה, כי כל תוכנית שיש בה השפעת על הבינוי נדרשת לחתימת אדריכל רשוי. לטעמה של המשיבה התוכניות שבנדון הינן תוכניות שיש להן השפעה על הבינוי.
11. בנוסף למשיבה נתקבלה בקשה מטעם עמותת אדריכלים מאוחדים בישראל וכן איגוד האדריכלים העצמאיים (להלן: "המשיבים 2 ו- 3") להצטרף להליך לאור חשיבות הסוגיה. וועדת הערר נעתרה לבקשה, והוגשה עמדה מטעם עמותות אלו וכן נתנה תגובת העורר לעמדה זו.
12. לעמדת המשיבים 2 ו-3 כל תוכנית שמוגשת למוסדות התכנון לפי פרק ג' לחוק התכנון והבניה מחייבת עריכתה וחתימתה על ידי אדריכל רשוי.
13. בשלב מאוחר, ולאחר שהושלמו הטיעונים, נתקבלה בקשה נוספת הפעם של איגוד המתכננים בישראל. וועדת הערר סירבה ליתן לגוף זה להגיש עמדתו, אם כי אשרה שהבקשה עצמה תוותר בתיק הערר.
דעת הרוב:
דיון:
המסגרת הנורמטיבית:
14. הסוגיה העומדת לדיון בפנינו הינה: מיהו המורשה לחתום על תוכנית בניין עיר המוגשת למוסדות התכנון לצורך הפקדתה ואישורה.
15. במאמר מוסגר נציין כי המונח "תוכנית בניין עיר" אינו נזכר עוד בחוק התכנון והבניה והוא זכר לפקודת בניין ערים ההיסטורית. אנו נשתמש במונח "תב"ע" לשם הנוחות בלבד על מנת להבהיר כי מדובר בתוכנית סטטוטורית כמובנה בפרק ג' לחוק התכנון והבניה.
16. אין מחלוקת בין הצדדים, כי חוק התכנון והבניה על תקנותיו אינו מסדיר את הסוגיה שבפנינו, ואינו קובע מי הוא בעל המקצוע המוסמך לחתום על תב"ע.
17. לעניין זה נציין, כי לגבי הליך הרישוי, קרי הוצאת היתרי בניה, קובעות תקנות התכנון והבניה (בקשה להיתר, תנאיו ואגרות) תש"ל – 1970 (להלן: "תקנות בקשה להיתר") מי הוא זה שחתימתו על הבקשה להיתר נדרשת:
"2ד. מי שמוסמך לפי תקנות המהנדסים להגיש לרשות המוסמכת תכנית כמשמעותה בתקנות האמורות, והוא בלבד, מוסמך לחתום על בקשה להיתר כעורכה."
18. כלומר, תקנות התכנון והבניה מפנות לתקנות המהנדסים לעניין הקביעה מי יהיה החתום על בקשה להיתר בניה. ניתן לראות, כי אין מדובר בהפניה סתם, אלא תקנות הבקשה להיתר, קובעות הנחיה ספציפית:
"מי שמוסמך... להגיש לרשות מוסמכת תוכנית... והוא בלבד".
19. לפיכך, לעניין בקשה להיתר בניה אין חולק, כי יש לבחון מי הוא המוסמך להגיש לרשות מוסמכת תוכנית על פי תקנות המהנדסים והאדריכלים.
20. אלא, שלעניין הגשת תב"ע, אין כל הוראה שכזו לא בחוק התכנון והבניה ולא בתקנותיו.
21. עם זאת, למרות שחוק התכנון והבניה ותקנותיו אינן עוסקים בשאלה מי יחתום על התב"ע, הרי לכאורה יש התייחסות לנושא בתקנות המהנדסים.
22. תקנה 3 לתקנות המהנדסים קובעת:
"3. הפעולות המפורטות להלן יוחדו לאדריכל רשוי, הרשום במדור לארכיטקטורה ולעניין מבנים המשולבים בתכנון שטחים ציבוריים פתוחים, המפורטים בתוספת השניה, גם לאדריכל נוף רשוי הרשום במדור לאדריכלות נוף:
בתכנית בינוי ועיצוב ארכיטקטוני:
(א) תכנון מוקדם ותכנון סופי;
(ב) הכנת תקנונים ותשריטים לתכניות;
(ג) הגשת תכניות לרשות מוסמכת;
(ד) הכוונה עליונה בביצוע התכניות."
23. לפיכך ניצבת בפנינו שאלה דו שלבית: בשלב הראשון יש לבחון, האם בכלל רשאים מוסדות התכנון לסרב לקבל תוכנית לאור העדר חתימה המוסדרת בדין אחר (בענייננו: תקנות המהנדסים), ורק היה והתשובה חיובית, יש לבחון את פרשנות תקנות המהנדסים ואת המגבלות הקבועות בהן.
24. נדון בסוגיות אלו:
סמכות מוסדות התכנון לסרב לתוכנית שזו אינה חתומה כמתחייב מדין אחר:
25. כפי שציינו לעיל, בנושאי רישוי מחוקק המשנה הפנה לתקנות המהנדסים, לעומת זאת בנושאי תב"ע אין הוראה דומה בחוק התכנון והבניה או בתקנותיו.
26. לטעמנו, לא ניתן ללמוד משתיקת המחוקק הסדר שלילי, כך שאין כל מגבלה בדבר חתימה על תוכניות בנין עיר, ונבאר:
27. מוסד התכנון אכן יונק את כוחו וסמכותו מכוח חוק התכנון והבניה, אך הוא עדיין מהווה מוסד של מדינת ישראל הכפוף למארג דיני מדינת ישראל.
28. מוסד התכנון אינו אי בודד אשר חלים עליו רק חוקי התכנון והבניה, אלא הינו מוסד נוסף ברקמת השלטון של מדינת ישראל.
29. לפיכך, מוסד התכנון אינו רשאי להתעלם מחוקים, תקנות ודינים אחרים כאשר מוכחת הפרתם בפניו.
30. כפי שמוסד התכנון אינו יכול להתעלם מהעובדה שהופרו כללי הצדק הטבעי בדיון מסוים (אף במקרים בהם כללים אלו לא באו כדי דבר חקיקה), כך אין הוא יכול להתעלם מהפרת תקנות המהנדסים.
31. אשר על כן, לטעמנו, כאשר בפני מוסד תכנון עולה טענה, כי תוכנית שבפניו נוגדת דין מסוים, עליו לבחון טענה זו וליתן דעתו עליה.
32. חשוב להבהיר, כי אין הכוונה באמור לעיל כי בכל מקרה בו תעלה טענה, כי יש בתכנית הפרה של דין מסוים חובת מוסד התכנון לסרב לתוכנית (או לבקשה להיתר שמדובר בהליכי רישוי). אלא, כל שאנו אומרים שעליו ליתן דעתו לעניין ההפרה הנטענת. לפיכך, בהחלט ייתכנו מצבים בהם ייטען כי יש בתוכנית הפרה של דין מסוים, ובכל זאת מוסד התכנון יאשר את התוכנית וזאת מטעמים כגון: אי יכולת להכריע האם אכן קיימת הפרה של הדין האחר, היותה של הפרת הדין מינורית לעומת האינטרס הציבורי בתוכנית ומנימוקים אחרים.
33. נסכם ונאמר לטעמנו, מוסד התכנון חייב לבחון כל טענה לגבי הפרה של דין בכלל, ושל תקנות המהנדסים בפרט, כאשר אלו מובאות לפתחו.
עם זאת, לא כל טענה כאמור תוביל בהכרח לסירוב לבקשה.
34. לאור האמור לעיל, יש לטעמנו לבחון את השלב השני המוזכר לעיל, והוא טיבו ומהותו של האיסור הקבוע בתקנות המהנדסים.
היחוד הקבוע בתקנות המהנדסים:
כללי:
35. תקנות המהנדסים מטרתן לקבוע "יחוד" המקצוע, כך שפעולות מסוימות יוחדו לבעלי מקצוע מסוימים.
36. כך למשל, רק מהנדס רשוי יכול לערוך חישובי יציבות המבנה (ראה תקנה 2 (1) (ב) לתוספת הראשונה לתקנות אלו).
37. המשיבים טוענים, כי כפי שפעולת חישוב יציבות המבנה יוחדה למהנדס רשוי, כך הגשת תוכנית לפי פרק ג' לחוק התכנון והבניה יוחדה לאדריכל רשוי.
38. חשוב לציין, כי עמדת המשיבים 2-3 הינה, כי כל תוכנית לפי פרק ג' לחוק התכנון והבניה, החל מתוכנית מתאר ארצית דרך תוכנית מתאר מחוזית וכלה בתוכנית נקודתית בסמכות וועדה מקומית לשינוי קו בנין, מחייבת כי הגשתן תעשה אך ורק על ידי אדריכל רשוי (ראה סעיף 9.1 לתגובת המשיבים 2 ו- 3).
39. לאור האמור עד כה, השאלה שנותרה בפנינו הינה שאלה פרשנית של תקנות המהנדסים, והיא מהי המשמעות של התוכנית המכונה בתקנות אלו כ- "תכנית בינוי ועיצוב ארכיטקטוני" אשר אותה רק אדריכל רשוי רשאי לערוך ולהגיש.
40. לעמדת העורר הכוונה הינה רק לתוכנית שיש בה בנוי ועיצוב ארכיטקטוני במובן של מונח זה בסעיף 62א' לחוק התכנון והבניה, ואילו המשיבים סבורים כי הכוונה לכל תוכנית לפי פרק ג' לחוק התכנון והבניה.
פרשנות לשונית:
41. נקודת המוצא לפרשנות תקנות המהנדסים במקרה שלפנינו הינה, כמובן, לשונן.
42. ההלכה, כי נקודת המוצא לפרשנות החקיקה הינה לשון החוק וכי אין לקבל פרשנות אשר אין לה עיגון בלשון החוק, הינה הלכה מבוססת בפסיקות בתי המשפט, וראה, למשל, דבריו הברורים של בית המשפט בענין עע"מ 2775/01 וינטר ואח' נ. הוועדה המקומית לתכנון ולבניה "שרונים" ואח' (פורסם באתר נבו)
"נקודת המוצא לפרשנותו של חוק הינה לשון החוק, שכן אין לקבל פרשנות אשר לא ניתן למצוא לה אחיזה בלשון החוק (ראו א' ברק פרשנות במשפט – פרשנות החקיקה (תשנ"ב, כרך ב) (להלן: ברק, פרשנות החקיקה) 97)." (ההדגשה שלי – ג.ה.).
43. וראה גם החלטת וועדת ערר זו בעניין ערר (ירושלים) 194/07 עמר ואח' נ. הוועדה המקומית מטה יהודה ואח' (פורסם באתר נבו):
"בהעדר עיגון לשוני כלשהו, לא ניתן להרחיב את הפירוש עד כדי כך שלמעשה מהווה סתירה ללשון החקיקה. ראה לעניין פרשנות תכליתית בהעדר עיגון לשוני, בעניין ע"א 1240/00 פקיד שומה תל-אביב 1 נ' יצחק סיוון, פ"ד נט(4), עמ' 588:
"אלא שגם לפרשנות תכליתית צריך שיימצא עיגון לשוני, ולו מינימאלי, בטקסט המתפרש [ראו: ע"א 165/82 קיבוץ חצור נ' פקיד שומה רחובות פ"ד לט(2) 70, 74 (להלן: פרשת חצור); ובג"ץ 2257/04 סיעת חד"ש – תע"ל נ' יו"ר ועדת הבחירות המרכזית לכנסת ה-17, [פורסם בנבו], פסקה 21 (להלן: פרשת סיעת חד"ש)]. ולפרשנות המוצעת על-ידי פקיד השומה אין בסעיף 93 עיגון לשוני כלשהו."
44. לשון התקנות בעניין שבפנינו הינה כאמור: "תוכנית בינוי ועיצוב ארכיטקטוני".
45. מדובר בלשון ברורה ונהירה, התוכנית שיוחדה לאדריכל רשוי הינה תוכנית בינוי ועיצוב ארכיטקטוני" ולא תוכנית בנין עיר או כל תוכנית שהיא לפי פרק ג' לחוק כפי שטוענים המשיבים.
46. אין, ולא יכולה להיות, זהות לשונית בין המונח "תוכנית בינוי ועיצוב ארכיטקטוני" לבין תוכנית בנין עיר או תוכנית כמשמעה בפרק ג' בחוק התכנון והבניה.
47. ההנחה הראויה הינה, כי מחוקק המשנה לא בחר במילותיו לריק ואילו רצה לייחד תוכנית בניין עיר לאדריכל רשוי היה נוקט במילים: תוכנית לפי פרק ג' לחוק התכנון והבניה (ראה הגדרת תוכנית בחוק התכנון והבניה: "תכנית" – תכנית מהתכניות שלפי פרק ג...") או במילים "תוכנית בניין עיר".
48. אלא, שלשון תקנות המהנדסים מאוד ברורה: לא תוכנית לפי פרק ג' לחוק התכנון והבניה ולא תוכנית בנין עיר, אלא תוכנית בינוי ועיצוב ארכיטקטוני.
49. ואם לא די בכך, הרי המונח הנזכר בתקנות המהנדסים אינו זר לחוק התכנון והבניה וכך הוגדר במסגרת סמכויות הוועדה המקומית בסעיף 62א' (5):
"(5) שינוי של הוראות לפי תכנית בדבר בינוי או עיצוב אדריכליים"
50. כלומר, לשון חוק התכנון והבניה כמעט זהה ללשון תקנות המהנדסים לעניין זה.
51. ברור כי התוכנית שנזכרת בסעיף 62א' (5) בדבר בינוי או עיצוב אדריכלים אינה זהה לתוכנית לפי פרק ג' לחוק, הרי אז סמכות הועדה המקומית הייתה בלתי מוגבלת בשינוי תוכניות, ולא זו לשון או כוונת החקיקה.
52. עוד לגבי מהות סעיף 62א'(5) ומשמעות "תכנית בדבר בינוי או עיצוב אדריכלים", ראה: בג"צ 5145/00 הוועדה המקומית חוף השרון נ. שר הפנים ואח' (פורסם באתר נבו).
53. לפיכך, לטעמנו, לשון תקנות המהנדסים הינה ברורה ונהירה, התוכנית אשר יוחדה לאדריכל רשוי הינה תוכנית בינוי ועיצוב ארכיטקטוני, כמובנה בסעיף 62א' לחוק התכנון והבניה, ולא תוכנית כלשהי לפי פרק ג' לחוק.
54. כפי שצוטט לעיל, תקנות המהנדסים מפרטות אף את פרטי הפעולות הכלולות במסגרת: "תוכנית בינוי ועיצוב ארכיטקטוני", וזאת לרבות:
"(ב) הכנת תקנונים ותשריטים לתכניות"
55. המשיבים טוענים שיש במילים אלו על מנת ללמד, כי מדובר בתוכנית לפי פרק ג' לחוק התכנון והבניה ולא רק תוכנית בינוי ועיצוב ארכיטקטוני.
56. אין בידנו לקבל טענה זו. סעיף (ב) מתייחס להכנת תקנונים ותשריטים לתוכנית המפורטת בסעיף הראשי, קרי תוכנית בינוי ועיצוב ארכיטקטוני.
57. לפיכך, כאשר מדובר בתוכנית בינוי ועיצוב ארכיטקטוני, הרי את תשריטי ותקנוני תוכנית זו יכול לערוך אדריכל רשוי, אך לא ניתן ללמוד מכך שכל תשריט וכל תקנון של כל תוכנית ייערך על ידי אדריכל רשוי.
פרשנות תכליתית:
58. כאמור, כאשר לשון התקנות ברורה אין להזדקק לפרשנות תכליתית הסותרת לשון זו. בכל מקרה, בחרנו להראות כי גם מבחינת פרשנות תכליתית לא ניתן לקבל את פרשנות המשיבים.
59. אין מחלוקת, כי תכלית תקנות המהנדסים הינה כי פעולות בתחום מקצוע מסוים ייעשו רק על ידי בעל מקצוע המוכשר והמוסמך לתחום זה.
כך, מהנדס רשוי יעסוק ביציבות וקונסטרוקציה (תקנה 2 לתקנות) מהנדס רשוי בתחום הכימיה יעסוק בהקמת מפעלים כימיים (תקנה 4 לתקנות) ואדריכל רשוי יעסוק בתוכניות בינוי ועיצוב ארכיטקטוני (תקנה 3 לתקנות).
60. יוטעם, תכלית התקנות הינה כי בעל מקצוע רשוי יעסוק באופן ייחודי רק בתחום הנמצא בליבת המקצוע שלו.
61. ברי, כי פרשנות המשיבים חוטאת לתכלית זו.
62. בגדר תוכנית לפי פרק ג' לחוק התכנון והבניה נכללים נושאים רבים ומגוונים שרבים מהם אינם בליבת מקצועו של האדריכל הרשוי.
תוכנית יכולה לעסוק במשק הגז, שיפור התחרות במשק הדלק, הרחבת כבישים ועוד מגוון שלם של נושאים המפורטים בחוק התכנון והבניה, שאינן נושאים אדריכלים מובהקים (ראה רשימת הנושאים שיכללו בתוכניות מתאר ארציות ומחוזיות בחוק התכנון והבניה).
63. כך, לפי פרשנות המשיבים, מתכנן ערים שאינו אדריכל אינו יכול לחתום על תוכנית שמהותה הינו תכנון ערים, וזאת אף אם אין בה פרטי עיצוב אדריכליים כלל ועיקר.
64. יתרה מזו, היה והיינו מקבלים את פרשנות המשיבים, הרי לטעמם גם תוכנית בניין עיר המסדירה צומת דרכים חייבת להיערך ולהיחתם רק על ידי אדריכל רשוי, כך שאף אם תוכנית שכזו נערכה ונחתמה על ידי מהנדס תחבורה, בעל המקצוע הרלוונטי לתחום התוכניות, תהא התוכנית פסולה.
65. ברור, כי פרשנות שכזו מנוגדת לתכלית התקנות אשר מייחדת את הפעולה לבעל המקצוע הרלוונטי ביותר בתחומה.
66. לפיכך, תכלית תקנה 3 לתקנות המהנדסים הינה כי הפעולה שהינה בליבת מקצוע האדריכל הרשוי: תוכנית הבינוי והעיצוב האדריכלי (ארכיטקטוני) ייוחדו לאותו אדריכל רשוי, אך כל תוכנית שהינה מעבר לליבה זו יכולה להיערך על ידי בעלי מקצוע אחרים.
פרשנות בהתאם לעקרונות היסוד – חופש העיסוק:
67. עקרון בסיסי נוסף בפרשנות החקיקה, הינה התאמת הפרשנות לעקרונות היסוד של השיטה. ר' פרופ' אהרון ברק 'פרשנות במשפט, פרשנות החקיקה' (כרך שני, מהדורה ראשונה), בעמ' 293:
"על פי תפישתה של הפרשנות התכליתית, תכליתו (האובייקטיבית) של דבר חקיקה מושפעת מעקרונות היסוד של השיטה, ומהמבנה החוקתי והשיטתי."
68. לפיכך, יש להעדיף את הפרשנות הפוגעת פחות בזכות יסוד על פני הפרשנות הפוגעת יותר. ראה: ע"א 524/88 "פרי העמק" נ. שדה יעקב – מושב עובדים, פ"ד מה(4) עמ' 529, בעמ' 561.
69. עקרונות היסוד של השיטה המשפטית בישראל עוצבו, בין היתר, בשורה של חוקי יסוד.
70. אחד מחוקי יסוד אלו הינו חוק יסוד: חופש העיסוק. העיקרון הבסיסי של חוק יסוד: חופש העיסוק מוגדר בסעיף 3 לחוק זה: "כל אזרח או תושב של המדינה זכאי לעסוק בכל עיסוק, מקצוע או משלח יד."
71. לפיכך, גם בענייננו יש לבחור בפרשנות המתיישבת יותר עם מתן חופש עיסוק לאזרחי ישראל.
72. פרשנות המשיבים תגרום להגבלה חמורה על חופש העיסוק, כך שבעלי מקצוע מתחום תכנון הערים, תחבורה, סביבה, הנדסה, מדידה וכיוצא בזה לא יהיו רשאים לערוך ולהגיש תוכנית בנין עיר, אף אם עיקרן הוא בתחום מומחיותם.
73. לעומת זאת, הפרשנות האחרת מאפשרת, מחד גיסא חופש עיסוק למומחים שונים, ומבטיחה מאידך גיסא כי תוכניות בינוי ועיצוב אדריכליים וארכיטקטוניים יעשו על ידי המומחים בתחום זה בלבד.
עמדת הוועדה המחוזית:
74. שאלה נכבדת היא האם פרשנות הוועדה המחוזית לדבר חקיקה מחייבת את הוועדות המקומיות בתחום שיפוטה (ראה לשם השוואה סעיף 28(א) לחוק התכנון והבניה).
75. אך גם אם היינו מניחים, כי פרשנות הוועדה המחוזית אינה מחייבת את הוועדה המקומית היא בוודאי מנחה אותה.
76. לפיכך, במקרה שלפנינו כאשר הוועדה המחוזית תומכת בפרשנות אשר אינה מחייבת חתימת אדריכל רשוי על כל תוכנית בניין עיר, הייתה צריכה הוועדה המקומית ליתן משקל של ממש לעמדה זו, או לפחות לנמק מדוע היא פועלת בניגוד לעמדה זו, דבר שלא נעשה.
77. זאת ועוד, קבלת עמדת המשיבה, תיצור מצב בלתי רצוי של העדר הרמוניה וקוהרנטיות בין שני מוסדות תכנון, כך שהיה ותוכנית מוגשת לוועדה המקומית היא תסורב בהעדר חתימת אדריכל רשוי, ואילו אותה תוכנית תתקבל בוועדה המחוזית גם ללא החתימה.
78. שיקול של הרמוניה והקוהרנטיות אף הוא שיקול שיש להביא בחשבון בפרשנות חקיקה. ר' פרופ' אהרון ברק 'פרשנות במשפט, פרשנות החקיקה' (כרך שני, מהדורה ראשונה), בעמ' 306-315.
אם כך, הפרשנות הראויה:
79. תצריף של כל האמור לעיל מוביל אותנו למסקנה, כי יש להעדיף את הפרשנות על פיה הפעולה המיוחדת לאדריכל רשוי בתקנות המהנדסים הינה הכנת תוכנית בינוי ועיצוב ארכיטקטוני בלבד ולא כל תוכנית לפי פרק ג' לחוק התכנון והבניה.
80. פרשנות זו תואמת את לשון החוק ואת תכליתו ואף קוהרנטית עם עמדת הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה.
יישום הפרשנות על המקרים שבפנינו:
81. עיון בתוכניות נשוא הערר מגלה כי אלו אינן תוכנית בינוי ועיצוב ארכיטקטוני.
82. אף אם יש בתוכניות אלו מימד אדריכלי או עיצובי, הרי מדובר במימד נלווה שאינו עיקרה של התוכנית.
83. לפיכך, בהתאם לפרשנות שקבענו לעיל, אנו סבורים כי לא ניתן לדרוש כי תוכניות אלו יערכו רק על ידי אדריכל רשוי.
דעת מיעוט (אדריכל רפאל דנקנר):
84. לטעמי, יש לערוך בחינה מהותית ולא פורמאלית של התוכנית, ובהתאם לכך להכריע מיהו זה הרשאי לחתום עליה.
85. כלומר, לעמדתי יש לבחון את מהותה של התוכנית ובהתאם למהות להכריע בדבר החותם עליה. כך תוכנית שעיקר עיסוקה בעיצוב ואדריכלות תהיה חייבת להחתם על ידי אדריכל רשוי, וזאת אף אם לא נקראה "תוכנית בינוי ועיצוב".
86. כמובן, גם ההפך הוא הנכון, היה ובתוכנית אין פן משמעותי של אדריכלות או עיצוב, לא תהיה חובה כי יחתום עליה אדריכל רשוי.
87. לעניין שבפנינו, אני סבור כי קווי בניה הם בהחלט ענין אדריכלי ועיצובי אשר מחייבים חתימת אדריכל רשוי.
88. קווי הבניין מהווים את המסגרת האדריכלית של המבנה ולהם השפעה ארכיטקטונית הן על המבנה עצמו, הן על העיצוב האורבאני והן על מראה המבנה מהסביבה הקרובה.
89. יתרה מזו, לקביעת קווי הבניין יש משמעות ארכיטקטונית.
90. לפיכך, אני רואה בתוכנית המשנה קווי בניה כתוכנית, אשר מהותה הינה תוכנית בינוי ועיצוב ארכיטקטוני, אשר לא ניתן לאשרה ללא חתימת אדריכל רשוי.
סיכום:
91. לאור האמור לעיל, לאור דעת הרוב, אנו מקבלים את העררים ומורים לוועדה המקומית המשיבה 1, לדון בתוכניות אלו לגופן.
92. בסופה של החלטה אין לנו אלא להעיר כי קיים חוסר הרמוניה בין דברי החקיקה השונים לעניין זה, ובהחלט מן הראוי להסדרי בחקיקה מפורשת וברורה מיהו המחוייב לחתום על תוכנית לפי פרק ג' לחוק התכנון והבניה.
ניתנה היום, 15.1.2009, בהעדר הצדדים.
______________
גלעד הס, עו"ד
יו"ר ועדות ערר
מחוז הדרום ומחוזי ירושלים
_____________
תרצה אייל
מזכירת ועדת ערר
מחוז דרום
