תפריט חיפוש

חוק מס ריבוי דירות אינו חוקתי

עו"ד ענת כהן

החוק מטיל מס מדי שנה בשנה על כל דירה שבבעלות אדם מעבר לשתי דירות, בשיעור של 1% מהסכום שאמור לייצג את ערך הדירה על פי החוק.

חוק מס ריבוי דירות נקבע בפרק י"ב, סעיפים 115 – 148 לחוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנות התקציב 2017 ו- 2018), התשע"ו-2016.

 החוק מטיל מס מדי שנה בשנה על כל דירה שבבעלות אדם מעבר לשתי דירות, בשיעור של 1% מהסכום שאמור לייצג את ערך הדירה על פי החוק.

סעיף 3 לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו קובע: "אין פוגעים בקנינו של אדם".

מס הוא סכום כסף שעל האדם לשלם, ובכך נפגע קניינו.

סעיף 8 לחוק היסוד קובע כי אין פוגעים בזכות שלפי חוק יסוד זה, אלא בחוק, שנועד לתכלית ראויה ובמידה שאינה עולה על הנדרש. סעיף זה נקרא "פסקת ההגבלה".

בהתאם לכך, כאשר מוטל מס חדש, עליו לעמוד בתנאי פסקת ההגבלה.

תנאי ראשון של פסקת ההגבלה: קביעת המס בחוק

התנאי הראשון של פסקת ההגבלה הוא קביעתו של המס בחוק. [תנאי זה קבוע גם בסעיף 1(א) לחוק יסוד: משק המדינה, הקובע כי מסים ותשלומי חובה אחרים לא יוטלו, אלא בחוק או על פיו].

קביעתו של המס בחוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנות התקציב 2017 ו- 2018), התשע"ו-2016 - ממלאת את התנאי הראשון.

תנאי שני של פסקת ההגבלה: חוק שנועד לתכלית ראויה

התנאי השני שבו על המס לעמוד הוא קיומה של תכלית ראויה לחוק שבו נקבע המס.

עצם הטלת מס כספי תכליתה היא להגדיל את הכנסות המדינה ותקבוליה. הדבר נאמר במפורש בסעיף 1 לחוק ההתייעלות הכלכלית הנ"ל. זוהי תכלית ראויה. אלא שבמקרה של מס זה – זו אינה התכלית שלשמה חוקק החוק.

בדברי ההסבר להצעת חוק התכנית הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנות התקציב 2017 ו- 2018), התשע"ז-2016 כתוב:
"המס נועד בעיקרו לתמרץ את מי שמחזיק בכמה דירות לשם השקעה, למכור דירות אלה או את חלקן ובכך לצמצם את ההחצנות השליליות הנובעות מאחזקה של כמה דירות בידי בעלים אחד. בכך יוגדל היצע הדירות בשוק המשנה באופן שיתמוך בירידה של רמת מחירי הדיור".

על פי דברי ההסבר, התכלית הראשונית של החוק היא להטיל על בעל דירה נטל כספי בדרך של מס, ובכך לגרום לו להעדיף למכור את הדירות הנוספות שיש בבעלותו, מעבר לשתי דירות.

החוק אינו קובע איסור על החזקת יותר מ- 2 דירות. אבל הטלת מס הנובעת מעצם החזקת דירה נוספת מעבר לשתי דירות, כמוה כקנס המוטל עקב "עבירה" של החזקת מעל 2 דירות. [כאשר החוק אינו מטיל מס מיוחד על החזקת שתי דירות גדולות ויקרות, כמו המס הקבוע בחוק מס ריבוי דירות].

התכלית הראשונית של החוק נועדה להשיג תכלית נוספת, והיא שמכירת הדירות הנוספות תביא להגדלת הצע הדירות בשוק, דבר שיש בו כדי להביא לירידת מחיר הדירות.

עם זאת, לא ניתן להתעלם מכך שהתכלית הראשונית של החוק היא לגרום לבעלי דירות להחליט שלא משתלם להם להחזיק דירה נוספת, כאשר נטל המס השנתי המוטל עליה הוא גבוה.

זכות קניין אחת הנפגעת בחוק היא זכות האדם לקניין כספי. המס מטיל נטל כספי על האדם.

זכות קניין נוספת הנפגעת היא זכות האדם להיות בעל דירה נוספת מעבר ל- 2 דירות. אילולא המס, האדם לא היה בוחר למכור את הדירה שבבעלותו, אלא בוחר להשאיר את הדירה ברשותו.

על כן לא ניתן לקבוע כי תכלית ראויה לחוק, הפוגע בזכות לקניין כספי, היא לגרום לפגיעה נוספת בזכות הקניין. כדי לפגוע בזכות הקניין להיות בעל דירה, יש לעמוד בתנאי פסקת ההגבלה, ובכלל זה יש לחוקק חוק שיציין את דבר הפגיעה מפורשות, חוק שיהיה לתכלית ראויה, ושהפגיעה בקניין תהיה במידה שאינה עולה על הנדרש.

בסעיף 1 לחוק ההתייעלות הכלכלית הנ"ל, נכתב כי חוק זה בא להגדיל את הכנסות המדינה ואת תקבוליה. כלומר זו התכלית הרשומה בחוק של חוק מס ריבוי דירות.

ואולם, החוק הקיים אינו מזכיר ולו במילה את העובדה, שמטרתו היא לגרום לאנשים לבחור למכור דירות נוספות שבבעלותם. בכך לא מקוים התנאי הראשון של פסקת ההגבלה, לפיו הפגיעה בזכות הקניין תהיה בחוק.

בעניין זה ניתן לטעון, כי תכליתו העיקרית של חוק ריבוי דירות היא להביא להגדלת היצע הדירות ולא לפגוע בזכות להיות בעל דירות נוספות. אבל הגדלת היצע הדירות מושגת בדרך של פגיעה בזכות הקניין להיות בעל דירה, וזו אינה תכלית ראויה.

אם תכליתו של החוק היא הגדלת הכנסות המדינה, כמוצהר בו, הרי שאין זה מוצדק להטיל את המס דווקא על קבוצה מסוימת של בעלי דירות, כשיש דירות שערכן משתווה לזה של מספר דירות.

תנאי שלישי של פסקת ההגבלה: מידתיות

תנאי שלישי של פסקת ההגבלה הוא, כי החוק פוגע בזכות הקניין במידה שאינה עולה על הנדרש.

אם המס מידתי – לא ניתן להשיג את תכלית החוק

מטרתו של החוק היא להביא לכך שבעלי דירות יבחרו למכור את הדירות הנוספות שבבעלותם. הדרך לכך היא באמצעות הטלת מס שנתי.

אם גובה המס השנתי המוטל הוא נמוך מדי, בעלי דירות יבחרו להמשיך להיות בעלים של דירות נוספות ולא למכור אותן. יתרה מכך, במצב זה, בעלי הדירות עשויים לגלגל את עלות המס אל כתפי השוכרים.

אם גובה המס השנתי המוטל הוא גבוה, במידה הגורמת לבעלי דירות לבחור למכור את הדירות הנוספות שבבעלותם, סימן שהמס הזה גבוה מדי ולא מידתי.

כלומר, כדי להשיג את תכלית החוק, יש צורך בהטלת מס במידה שעולה על הנדרש, ולא במידה מתונה. אחרת, תכליתו הבסיסית של החוק לא תושג.

לפיכך, או שתושג תכליתו של החוק – על ידי כך שהחוק לא יהיה מידתי ולא ימלא את תנאי פסקת ההגבלה.

או שהחוק יהיה מידתי - ובעקבות זאת תכליתו תסוכל.

אין התחשבות ברמת הכנסתו של אדם

אין קשר בחוק בין רמת הכנסתו של אדם לבין המס המוטל עליו בגין הדירה.

כך למשל, אין אבחנה בין מי שהכנסתו השנתית היא 100,000 ש"ח לבין מי שהכנסתו השנתית היא 400,000 ש"ח. במקרה שבו לשניהם יש דירה נוספת שערכה זהה על פי החוק – יוטל על שניהם מס בשיעור זהה.

כלומר, החוק אינו מתחשב בגובה ההכנסה הפנויה של בעל הדירה, אלא קובע את המס על פי ערך הדירה הנוספת. בכך פוגע החוק בקניין הכספי במידה שעולה על הנדרש.

חשוב לציין כי עיקרון המימוש, אינו מתקיים בחוק זה. בדרך כלל מוטל מס כלשהו רק עם מימוש רווחים וצמיחת הכנסה. כך הדבר בהיטל השבחה, במס שבח מקרקעין ובמס הכנסה.

בעניין זה ניתן לטעון, כי דמי השכירות הצומחים מהדירה הנוספת הם שמגדילים את גובה ההכנסה הפנויה של בעל הדירה, ובכך מתחשב החוק בהכנסה הפנויה. אלא שבכך יוצר מס ריבוי דירות כפל מס עם פקודת מס הכנסה, שכן הפקודה מטילה מס הכנסה על דמי שכירות מעל גובה מסוים.

הטלת מס מדי שנה על בסיס אותו בסיס מס – אינה מידתית

הטלת המס בכל שנה מחדש, על בסיס אותו בסיס מס - אינה מידתית. לא קיים מס נוסף המוטל שוב ושוב על בסיס אותו בסיס מס.

קיומה של ארנונה שנתית אינו מצדיק הטלת מס שנתי על פי חוק מס ריבוי דירות

הארנונה המוטלת מדי שנה על ידי רשויות מקומיות על פי סעיף 8 לחוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-1992 – היא מס המשולם לרשות מקומית ולא למדינה, והיא מיועדת למימון פעילותה השוטפת של הרשות המקומית, לצרכי תחזוקה של אותה רשות, כמו למשל פינוי אשפה, ניקוי רחובות, שיקום כבישים ועוד.

בנוסף, הארנונה מוטלת על כלל מחזיקי הדירות, להבדיל מחוק מס ריבוי דירות, המטיל את המס על קבוצה מובחנת מבין כלל בעלי הדירות, תוך התעלמות לא מוצדקת מבעלי דירות אחרים.

לפיכך אין בעובדה שמוטלת ארנונה מדי שנה בגין אותה דירה כדי להצדיק את קיומו של מס ריבוי דירות, המשולם גם הוא מדי שנה על אותה הדירה.

מס רכוש שנתי שהוטל בעבר על בסיס אותם מקרקעין - בוטל

מס רכוש, לפי סעיף 2(א) לחוק מס רכוש וקרן פיצויים, תשכ"א-1961, שאמור היה להיות מוטל מדי שנה בשנה על קרקע, הועמד על אפס, בתיקון משנת 1999 של סעיף 3. לא בכדי בוטל מס זה.

קיומה של אגרה שנתית לרישוי רכב אינו מצדיק הטלת מס שנתי על פי חוק מס ריבוי דירות

אגרת רישוי רכב מוטלת מדי שנה לפי סעיף 3 לפקודת התעבורה, עבור מתן רישיון לרכב. לפיכך אין בעובדת הטלתה מדי שנה כדי להצדיק את מס ריבוי דירות המוטל מדי שנה על אותה הדירה.

חוקי המס מטילים מס פעם אחת ולא מס שנתי

חוקי המס הקיימים מטילים מס על בסיס מסוים פעם אחת ולא מדי שנה בשנה.

מס הכנסה מוטל על פי סעיף 2 לפקודת מס הכנסה, על הכנסה מופקת של אדם פעם אחת, ולא מדי שנה בשנה.

מס רווח הון, המוטל על פי סעיף 89 לפקודת מס הכנסה, וכולל את המס על רווחים בבורסה, מוטל על רווח הון פעם אחת, ולא מדי שנה בשנה.

מס רכישה מוטל על פי סעיף 9 לחוק מיסוי מקרקעין (שבח ורכישה) על רוכש דירה עם רכישת דירה, פעם אחת, ולא מדי שנה בשנה.

מס שבח מקרקעין מוטל על פי סעיף 6 לחוק מיסוי מקרקעין (שבח ורכישה), על מוכר דירה עם מכירת דירה, פעם אחת.

היטל השבחה המוטל על פי התוספת השלישית לחוק התכנון והבניה, משולם עקב עליית שוויים של מקרקעין עקב אישור תכנית מתאר, בעת מימוש הנובע מקבלת היתר בניה או ממכירת נכס המקרקעין. המס מוטל פעם אחת, להבדיל ממס ריבוי דירות, המשולם מדי שנה על אותה הדירה.

מס ערך מוסף מוטל על פי סעיף 2 לחוק מס ערך מוסף, באופן חד פעמי עם רכישה של נכס, ולא מדי שנה בשנה.

אין בחוק מס ריבוי דירות הסדר לקיזוז הפסדים

חשוב לציין, כי בחוקי המס המוזכרים לעיל, קיימים הסדרים שונים לקיזוז או ניכוי של הפסדים, ניכוי הוצאות והפחתת פחת. לעומת זאת, חוק מס ריבוי דירות אינו מתחשב בכך. יתרה מכך, החוק אינו מקזז מערך הדירה המחושב על פי החוק את סכום מס ריבוי דירות שכבר הוטל על הדירה בשנים קודמות.

אמנם סעיף 118(ג) לחוק מס ריבוי דירות קובע תקרה של סכום מס בגובה 18,000 ש"ח. ואולם תקרה זו ממחישה את אי ההתחשבות בהכנסות של כל בעל דירה.

מי שברשותו דירה נוספת בעלת שווי גבוה, ישלם בסופו של דבר מס בגובה מוגבל, שאינו תואם לערך דירתו. ואילו מי שברשותו דירה נוספת בעלת שווי נמוך יותר – ישלם מס התואם את ערך דירתו.

בכך מיטיב החוק עם בעל הדירה בעלת השווי הגבוה יותר ללא סיבה מוצדקת.

לסיכום

חוק מס ריבוי דירות פוגע בקניין הכספי של האדם. פגיעה בקניין חייבת לעמוד בתנאי פסקת ההגבלה של חוק היסוד: הפגיעה צריכה להיות בחוק, שנועד לתכלית ראויה, ובמידה שאינה עולה על הנדרש.

התנאי הראשון מתקיים, כאשר הפגיעה בקניין הכספי נעשית בחוק.

לעניין התנאי השני, תכליתו של החוק היא הגדלת הכנסות המדינה ותקבוליה. זוהי תכלית ראויה.

אך הפגיעה בקניין הכספי באמצעות החוק - תכליתה היא פגיעה בקניין הדירות. תכלית זו לא מוזכרת כלל בחוק, ובכך לא מתמלא התנאי הראשון, לפיו הפגיעה צריכה להתקיים בחוק.

תכלית שמטרתה היא לפגוע בקניינו של אדם היא תכלית שאינה ראויה, ובכך אין עמידה בתנאי השני, לפיו תכליתו של החוק הפוגע בקניין היא ראויה.

הפגיעה בקניין הכספי אינה מידתית. אילו היתה זו פגיעה מידתית, האדם בעל הדירה הנוספת לא היה בוחר למכור את דירתו, ובכך היתה מסוכלת מטרת החוק. אם החוק גורם לאדם לבחור למכור את דירתו בעקבות המס – מדובר בפגיעה שאינה מידתית.

יתרה מכך, מס המוטל מדי שנה בשנה בגין אותו בסיס המס – אינו קיים בחוקי המס.

רק הארנונה מוטלת מדי שנה, אך אינה משולמת למדינה אלא לרשויות המקומיות ומטרתה היא השתתפות בתחזוקה של הישוב בו נמצאת הדירה, אם זה לפינוי אשפה ואם זה לניקיון הרחובות ועוד.

החוק אינו מקזז הפסדים והוצאות בגין הדירה,  כפי שהדבר נעשה בחוקי מס אחרים – והדבר אינו סביר. החוק אף לא מקזז את המס שכבר הוטל לפי חוק מס ריבוי דירות.

החוק אינו ממלא אחר תנאי פסקת ההגבלה, ומוטל מדי שנה על אותו בסיס מס, דבר שאינו קיים בחקיקת המיסוי. על כן החוק אינו חוקתי.

טוב יעשה המחוקק אם ימנע מלחוקק מחדש חוק זה.