תפריט חיפוש

שימור מבנים

אדריכלית שירה בן עזרא

בכל רגע ורגע אוצרו הכולל של האדם הוא מה שיש לו באותו הרגע, בתוספת כל עברו על פי מיטב זכרונו. כך גם אוצרו הלאומי של קהילה, של עם: ללא העבר, מצטמצמים אוצרותיו של עם לנכסים רגעיים בני חלוף. אוצרות העבר בונים את אופיו של העם ומתווים את דרכו לעתיד, והם ראויים לשימור לדורות הבאים. מדובר באוצרות אדריכליים, ארכיאולוגיים, היסטוריים, תרבותיים, דתיים ולאומיים, היוצרים מקומות בעלי זהות, ויוצרים לבני האדם את תחושת השייכות אליהם.

נושא שימור מבנים ואתרים היה קיים כבר עם חקיקת חוק התכנון והבנייה (תשכ"ה 1965) (להלן: החוק), והוא קיבל ביטוי ישיר[1] בסעיפים 61 ו-63 לחוק. התייחסות זו בחקיקה לא קיבלה מענה בפועל, מפאת חוסר המודעות לנושא. הרס מבנה הגימנסיה הרצליה בשנת 1959 הצית את השיח השימורי, אך הוא רק דוגמא מני רבות לחוסר המודעות בנושא עוד עשרות שנים לאחר מכן. התוספת הרביעית לחוק (משנת 1991) מהווה עוד אבן דרך לסלילת מדיניות שימור ההולמת את נכסי המורשת הארץ-ישראלית.

על פי התוספת הרביעית לחוק, סעיף 76 א', מוגדר אתר[2] כבניין או קבוצת בניינים או חלק מהם, לרבות סביבתם הקרובה. התנאי להגדרה זו הוא, שלדעת מוסד תכנון, אותו אתר הוא בעל חשיבות היסטורית, לאומית, אדריכלית או ארכיאולוגית. משמע, אתר שימור אינו יכול להיות גנים, או שטח שאינו מבונה. יש בכך החמצה מסוימת, כי לא מן הנמנע שישנם גם גנים בעלי חשיבות היסטורית, ארכיאולוגית, אדריכלית או לאומית. 

על פי סעיף 2 לתוספת, דינה של תכנית שימור אתרים הוא כדין תכנית מתאר מקומית. יש לכך משמעות שכן לתכנית מתאר יש תוקף של חוק והאמור בה מחייב. 

היזמה להכנת תכנית שימור יכולה להיות יוזמה של בעל הקרקע או של כל גורם אחר שהוסמך לכך ע"י שר הפנים. כבר בשלב הכנת התכנית, היא צריכה להיות נתמכת בנספח שימור, המבוסס על מחקר על אודות נכסי המורשת הכלולים בתחומה. נספח השימור יכלול, בין היתר, הנחיות מקצועיות לשימור הנכסים. הועדה המקומית צריכה להחליט על קבלת התכנית תוך שישה חודשים מיום שהוגשה לה, ואם לא עשתה כן, מגיש התכנית רשאי להעבירה לוועדה המחוזית.

מי שנפגע מדחיית התכנית, רשאי להגיש ערר[3] על כך לפני הועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, תוך 30 ימים מהודעת הדחייה. פועל יוצא מהוראה זו הוא שכל מי שעלול להיפגע מדחיית התכנית, זכאי לקבל את ההודעה מהועדה המקומית.

לפי סעיפים77 ו-78 לחוק, ישנה דרך להודיע על כוונה להכנת תכנית מתאר. כן הדבר הוא גם לגבי תכנית שימור. משפורסמה הודעה כאמור בנושא תכנית שימור, הועדה המקומית מוסמכת להתחשב בתוכנה של אותה תכנית מבחינה תכנונית ולמנוע הפרתה. הדבר נועד למניעת יצירה של נזקים בלתי הפיכים. 

הועדה המחוזית היא הגוף המוסמך להפקיד תכנית לשימור. החלטה על ההפקדה תישלח בדואר רשום אל הבעלים ואל המחזיקים בנכס לפי הכתובת הרשומה במשרד הפנים.

ישנו מצב של שילוב תכנית לשימור עם תמ"א 38 (תכנית מתאר ארצית 38). שילוב זה עלול לצור קונפליקט ולא תמיד לבוא על פתרונו המושלם, כלומר, לא תמיד יושג גם שימור המבנה וגם חיזוקו תוך תוספות בנייה.

ההתנגשות בין השניים שכיחה עקב מיקומם של אתרים המיועדים לשימור, שכן רקמות היסטוריות ממוקמות לרוב במרכזי ערים, שם ערכי הקרקע גבוהים, ויש כדאיות לפיתוח. נוצר מצב בו מטרתו הכלכלית של היזם תתממש על חשבון הריסת המבנה בחסות החוק: הועדה המקומית מוסמכת לאשר תכנית לפי תמ"א 38 על סמך חוות דעת של קונסטרוקטור, הקובעת כי הבניין המקורי אינו ראוי לחיזוק וטעון הריסה. בניין כזה עלול להיות גם מבנה לשימור. כמו אנשי המקצוע, גם היזם צריך להבין שאין מדובר בנכס פרטי גרידא, אלא לכל הפחות, בפיסת הסטוריה המהווה נכס תרבותי לכלל האוכלוסיה בהווה ולדורות הבאים. שימור הנכס כחלק מתכנית שימור תורם ליצירת מרחב ציבורי ייחודי ובעל ערכים שאין תחליף להם, ושאינם נמדדים בכסף. עם זאת, יש בידי הועדה סמכות להתערב במימון התהליך, גם אם זה בגביית היטל השבחה, ניוד ושיפור זכויות הבנייה ותמריצים נוספים למטרת השימור.

נושא מורכב זה, המעמיד את נכסי המורשת ברחבי העיר אל מול תנופת הפיתוח המאיימת עליהם, ידוע ומדובר בשיח השימורי ובאמנות השימור. עקרונות ואלטה לנוף עירוני היסטורי[4]משנת 2011 היא אחת הדוגמאות לכך: לצד חשיבות המעורבות של גופים ציבוריים וממשלתיים יחד עם פרטיים בתהליך השימור[5], היא מציינת את ההקשר המקומי והקהילתי הנוצר בנוף העירוני ההיסטורי, וכן את היתרון שלו כמשאב לפיתוח וליזמות כלכלית מקומית, כמו שירותים ותיירות, התורמת לרווחת הקהילה וליישום שימור המורשת התרבותית.

מקרה נוסף של פגיעה בשימור מבנים, הוא אופן ההתחשבות בתביעת פיצויים על פי סעיפים 197 ו- 198 לחוק: מי שנפגע מתכנית, רשאי להגיש תביעת פיצויים נגד הועדה המקומית. תכנית שימור עלולה לצור מצב בו בעל הקרקע או בעל חלקה צמודה נפגע מהתוכנית, ואז הועדה המקומית עלולה לשלם לו פיצויים ככל שתכנית השימור תתבצע. מי שנפגע מתוכנית שימור זכאי לפיצויים גם מבלי שיתבצע השימור בפועל, אלא רק על פי התוכנית, עם אישורה.  לכן רשויות מקומיות עלולות למצוא עצמן משלמות פיצויים לבעלי נכסים בעקבות אישור תכניות שימור, בלי שמבנים אמנם ישומרו. הטלת פיצוי הנפגע על הועדה המקומית, גורמת להתנגדות הועדה עצמה לתכנית השימור, אשר במקרים רבים דורשת ממילא השקעה כספית לא מבוטלת. במקרה זה לפי סעיף 8 לתוספת, רשאית הועדה המקומית ביזמתה, או על פי בקשת הרשות המקומית שבתחומה מצוי הנכס, ליזום תכנית המבטלת את השימור. יזמה כזו יכול שתינקט גם בשלב התכנון וגם לאחר פסק דין סופי בתביעת הפיצויים. מדובר בוויתור על נכסים לאומיים אשר הועדה המקומית קבעה, עובר להגשת התביעה, כי הם ראויים לשימור.

סעיף 10 לחוק מחייב כל רשות מקומית להקים ועדה לשימור אתרים, המורכבת משישה חברים (כולל יושב הראש), כאשר רק אחד מהם "מצוי בנושא שימור מבנים ואתרי התיישבות" כלשון החוק, והוא בעל דעה מייעצת בלבד, כלומר, אין לו זכות הכרעה. בנוסף, יזומנו לדיוני הועדה מהנדס הרשות המקומית ומתכנן המחוז הרלוונטי (או נציגיהם).

יוצא מכך, שוועדה זו אינה ממלאת בפועל את תפקידה כמצופה, שכן חבריה אינם מתמחים בשימור[6], כאמור. דוגמא לכך, היא העובדה שברשויות מקומיות רבות, וועדות אלו לא הכינו רשימת אתרים לשימור[7], כפי שנדרש ומפורט בסעיף 12 לתוספת (רשימת האתרים, המעוגנת בתכנית סטטוטורית, היא בגדר הכרח לצורך יישום פעולות השימור). בנוסף, רוב הועדות לא מיהרו לקום, שכן אמנם חויבה הועדה בחוק להכין תוך שנתיים את רשימת השימור, אך לא נקבע תאריך יעד להקמת הועדה עצמה[8]. הרכב הועדות שקמו, על פי דו"ח מבקר המדינה על הרשויות המקומיות משנת  2005 (להלן: הדו"ח), אף הוא לא בהכרח תאם את החוק. זאת ועוד, מרמזים לנו על נטיית הרשויות המקומיות באשר לנושא השימור, ולעיתים נראה אף ניצול קיום הועדה לשימור אתרים, בדיוק למטרה הנגדית, עובדה המעלה את הבעייתיות שבאיוש אנשי הועדה לשימור (ויו"ר בפרט) באותם אנשים המאיישים את הועדה המקומית לתכנון, כפי שהציג זאת מבקר המדינה בדו"ח. הועדה לשימור אתרים, אמורה לייעץ (סעיף  13 לתוספת) לרשות המקומית ולוועדה המקומית אליה היא שייכת, בכל הנוגע לשימור אתרים. כמו כן, גם הועדה המחוזית יכולה להיוועץ בה. ועדת השימור היתה אמורה להיות בעלת סמכות בזירת הפיתוח והבנייה, כך שבשלב מוקדם ככל האפשר תהיה התערבות תכנונית המונעת נזקים בלתי הפיכים, ומקדמת את הנושא, אך אין זו חובה להועץ בועדה לשימור, ולכן במקרים של ניגודי אינטרסים, היא אינה יכולה למלא את תפקידה, מפאת חוסר סמכותה, ומפאת דלות כוחה.

הפתרון בעניין זה, הוא העברת הסמכות הלאה מהועדה המקומית ועירוב גוף שיהיה בתהליך; מקצועי בתחום התכנון והשימור. לגוף זה ראוי שתהיה סמכות לאשר תכניות הנוגעות בנכסי מורשת, וכן יכולת אכיפה, כך שההחלטות יתקבלו בשיקול דעת מקצועי, ולא על סמך מניעים לא ראויים. פיתרון יותר מעמיק הוא, בנוסף, להגביר את המודעות לתחום השימור (תכניות פיתוח דורסניות לעיתים בטלות בזכות התושבים עצמם), להכניס את הנושא כחלק מלימודי בעלי המקצוע המעורבים, בפרט לימודי אדריכלות, הטמעת הנושא בציבור ע"י חיזוק הקשר של התושבים לאתרי המורשת שלהם, קיום תכניות חינוך וכד' נידון באמנות השימור הבינלאומיות (דוגמת אמנת וושינגטון, סעיף 15) וכן בדוח מבקר המדינה[9]. המועצה לשימור אתרי מורשת בישראל היא דוגמא לגוף קיים, לא ממלכתי, שקידם את נושא השימור בארץ במישורים השונים כמו חקיקה, חינוך והסברה, וניתן להרחיב את סמכותו.

סעיפים 14 ו-15 לתוספת דנים ביישום עבודות השימור ומגדילים את היקף אחריותה של הועדה לשימור אתרים: על סמך חוות דעת מהנדס הרשות המקומית, ביכולתה לדרוש מבעליו של נכס לשימור, שיבצע עבודות אחזקה תוך תקופה שתמצא לנכון להגדיר, בכדי למנוע נזק בלתי הפיך לנכס מבחינת שימור מצד אחד, וסכנה להריסת הנכס מאידך. אם לא מולאו הוראות הועדה ע"י בעל הנכס, והאתר בסכנת הרס - רשאית הרשות המקומית למלא את הוראות הועדה במקום בעל הנכס, ולחייב אותו בהוצאות כפי החלטתה. תחזוקת נכסי המורשת היא בעלת חשיבות עליונה ומוזכרת באמנת ונציה (1964)[10] בסעיף הרביעי, לפיו יש לשמר על בסיס קבע את המונומנטים (ובמקרה שלנו כל נכסי המורשת). מעורבותו של האזרח באחזקת המבנה ואכיפה בהתאם, נפוצים בערים רבות ברחבי העולם, כאשר מדיניות השימור מהווה חלק בלתי נפרד מהארכיטקטורה, והיא מעוגנת בכלים משפטיים-חוקיים.

לסיכום הדברים, התוספת הרביעית לחוק התכנון והבנייה, אמורה להסדיר את נושא השימור, ולשים קץ לנסיונות הכושלים שנעשו במהלך השנים, לאימוץ מדיניות שימור מבנים ואתרי מורשת, ע"י גופים שונים[11]. התוספת בחוק לא באה לידי יישום כראוי ברוב הרשויות. משרד מבקר המדינה ערך דו"ח על הביקורת ברשויות מקומיות[12] שהתפרסם בשנת 2005 וממנו עולה כי הקושי ביישום נובע מצמצום הוראות החוק ואי מתן כלים יעילים לביצועו[13], זאת בנוסף לאינטרסים כלכליים מנוגדים, תנופת פיתוח, ותשלום פיצויים כאמור, ע"י הועדות המקומיות, אשר מעיבים על התהליך ממילא. משרד הפנים מתבקש, על פי הדוח, "לבחון את האפשרות למסד תהליכי הנחיה, של הרשויות המקומיות ותהליכי פיקוח ובקרה עליהן"[14]. בנוסף, הדוח מוצא נושאים מהותיים החסרים בחקיקה, והם כלשונו: " קביעת מערך המחייב התייעצות עם גורמים מקצועיים בנושא שימור אתרים, חיזוק סמכויות ועדת השימור והפיכת ועדות השימור מקצועיות יותר ויציבות יותר, עידוד בעלי נכסים לעשות פעולות שימור, קביעת מנגנוני פיצוי חלופי לפיצויים כספיים והגברת האכיפה והענישה בשל פגיעות הנגרמות למבנים שנועדו לשימור, יצירת תמריצים חיוביים לשימור ומניעת תמריצים שליליים."[15]

רואים אנו כי נושא השימור טרם התגבש מבחינה סטטוטורית, אך יש מגמה חיובית, ודרוש לעודדה.


[1] ובאופן עקיף: ניתן לייעל במידת מה את "חוק שיפוץ בתים ואחזקתם" התש"ם – 1980, לטובת שימור. כמו כן סעיפים 249 (13א), 250 ו-251א לפקודת העיריות, דנים גם הם בשמירת חזותית של בניינים.

[2] הגדרת ה"אתר" חיונית ליישום השימור. אמנם לא הוגדר בחוק "שימור המבנה"; הגדרה זו חיונית לא פחות, ואי קיומה נדון לביקורת בדו"ח מבקר המדינה על הרשויות המקומיות, 2005, עמ' 68.

[3] נכון להיום, בועדת ערר אין נציג הבקיא בנושא השימור.

[4] ICOMOS Valletta Principles for the Safeguarding and Management of Historic Cities, Towns and Urban Areas (2011)

[5] בתהליך השימור מעורבים אנשים וגופים שונים: מהקהילה המקומית ועד לרשויות השונות. ביזור הסמכויות וריבוי הגופים, מיטיב אך גם מכביד גם על התהליך, בעיקר לאור העובדה שאין הסכמה על מדיניות אחידה וברורה כלשהיא, אם בכלל.

[6] בעיית הרכב הועדה נדונה בדו"ח מבקר המדינה על הרשויות המקומיות, 2005, עמ' 60:  "נמצא כי יש צורך בשינוי הרכב ועדת השימור. "  וכן בעמ' 85: "משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים כי מן הראוי שיבחן את האפשרות ליזום שינוי בתוספת הרביעית בעניין הרכב ועדת השימור."

[7] שם, עמ 60: "רק ב-58 [מתוך 255] רשויות מקומיות הוכנה רשימת אתרים מיועדים לשימור, ורק ב-18 מהן כללה הרשימה את כל הפירוט הנדרש בחוק. כמו כן, נמצא כי רק ב-50 רשויות מקומיות נקבעו אמות מידה להכנת הרשימה."

[8] שם, עמ 60: "מהממצאים בעניין יישום התוספת הרביעית לחוק עולה כי לא בכל הרשויות המקומיות הוקמו ועדות שימור...", וכן עמ' 82: "מנכ"ל משרד הפנים שלח ... ב-2003... מכתבים אל כל ראשי הרשויות המקומיות כדי לבחון את יישום התוספת הרביעית לחוק. מ-72 רשויות מקומיות אשר ענו לפניית המנכ"ל, רק 48 רשויות הקימו ועדת שימור, ורק 21 רשויות הכינו רשימת אתרים לשימור. ...מניתוח התשובות לשאלון, שהתקבלו מ-162 רשויות מקומיות, עלה כי ב-85 (52.5%) מהרשויות לא הוקמה ועדת שימור בהתאם לנדרש בחוק."

[9] תחת הכותרת "הגברת המודעות הציבורית לשימור" בדו"ח מבקר המדינה על הרשויות המקומיות, 2005, עמ 87.

[10]  ICOMOS - International Council on Monuments And Sites International Charter for the Conservation and Restoration of (Monuments and Sites (The Venice Charter

[11] להרחבה ראה דו"ח מבקר המדינה על הרשויות המקומיות, 2005: עמ' 58-59 .

[12]  229 רשויות מקומיות קיבלו שאלון בנושא. ובתשע רשויות מקומיות נעשתה בדיקה מורחבת.

[13] שם עמ 58.

[14] שם עמ 88.

[15] שם עמ 68.