ערר מס' 315-17 ג.נ.ד.ר לבניה ומסחר בע"מ נ' ועדה מקומית לתכנון ולבניה שומרון

ערר מס' 315-17

מדינת ישראל מחוז חיפה

ועדת ערר מחוזית לתכנון ובניה

בפני הוועדה:

יו"ר:

עו"ד דקלה מוסרי טל

חברי הועדה:

אדר' שמחה אפק

עו"ד יגאל נויפלד

עו"ד חנה קציר

נציגת מתכננת המחוז: גב' אורית חפר רוגובין

העוררת:

ג.נ.ד.ר. לבניה ומסחר בע"מ

ע"י ב"כ עו"ד מיכה גדרון

נגד

המשיבים:

ועדה מקומית לתכנון ובניה שומרון

ע"י ב"כ עו"ד רועי הלר

אייל וענת שביט

יהושוע קינן דוד

ישראל לנר

שי אילן צוקרמן

פוירשטיין מלקום ומרי טרז

כהן שמואל זאב וערבה

יעקב גרינברג

אבנר וגרסיאלה שבתאי

קרן יהושוע וזנט קינן

כתובת הנכס: המייסדים 91 זכרון יעקב

גוש וחלקה: 55/11303

תאריך דיון: 09.07.2018

החלטה

הוועדה המקומית לתכנון ובניה שומרון, לאחר ששמעה התנגדויות, החליטה לדחות את בקשת העוררת להריסת מבנה קיים (יחידה אחת) והקמת 2 מבנים נפרדים, תלת קומתיים בהם 9 יח"ד, תוך ניצול תמריצים מכוח תמ"א 38, ברחוב המייסדים 91, זכרון יעקב.

הוועדה המקומית נימקה החלטתה כך:

1. הבקשה אינה עומדת בתנאים המצטברים של הוראות תמ"א 38 3/א וביניהם: הריסת מבנה קיים והקמתו מחדש, זכויות הבניה מוצעות אינן תואמות לתיקון תמ"א 38 3/א שם נקבע המפורש כי לא ניתן בהריסה ובניה מחדש לקבל את הזכויות שלא נוצלו מכוח התב"ע בנוסף לזכויות מכוח תמ"א 38, מספר המבנים המוצעים, המקשה מציעה הריסת מבנה אחד והקמת שני מבנים חדשים, הבקשה מציעה ניצול זכויות תבעיות וניצול הקלות כמותיות וכן הקלות בקווי בניין.

2. התקבלה התנגדות הרשות המקומית להריסת המבנה הקיים, בהיותו מבנה לשימור.

3. הקמת מבנה חדש, בירכתי החלקה, בנוסף למבנה המוצע להריסה והקמתו מחדש, אינם תואמים את הוראות תמ"א 38 על תיקוניה.

4. הבקשה מציעה הקלות ותוספות שטחי בניה בניגוד לתיקון 3א וכן קווי הבניין המוצעים 3 מ' במקום 4 מ' ללא צידוק תכנוני, שכן מדובר בחלקה רגולרית המאפשרת תכנון סביר ללא הקלות. כנ"ל לגבי הבקשה להוספת 6% הקלה אשר אין להם צידוק תכנוני.

5. יש להבין כי תמ"א 38 על תיקוניה משאירה לוועדה את שיקול הדעת התכנוני לרבות התוספות של כמות יחידות הדיור אל מול כושר הנשיאה של התשתיות הקיימות.

6. מוצעות כאן 9 יח"ד כאשר במקום קיימת יחידת דיור אחת ללא כל פרוגרמה ציבורית וחוו"ד תכנונית על הפרוגרמה הציבורית הנדרשת לרבות התשתיות וכושר נשיאתן.

7. הבקשה אינה מציגה שטחים לגינון וקליטת נגר עילי.

8. הבקשה שהוגשה לוועדת השימור שונה מזו שהוגשה למשרדי הוועדה. על החלטה זו עררה מבקשת ההיתר.

להלן עיקרי טענות העוררת

1. הבניין מושא הערר הוצא מרשימת השימור עוד בהחלטה של וועדת השימור שהתקבלה ביום 25.9.2016. באותה החלטה קבעה וועדת השימור תנאים לשימור מרקמי בבניין החדש שייבנה - הבית הקדמי ייבנה בקווים מאפיינים למבנה הקיים מבחינת גובה המבנה, פרופורציות בין נפחים, פרופורציות הפתחים והפרופורציות בין הפתחים והמבנה, חומרי גמר.

2. המחסן הקיים בחלקה גם הוא אינו לשימור.

3. בחודש נובמבר, לאחר החלטה זו הוגשה בקשה להיתר להריסת המבנה הקיים והקמת שלושה מבנים מחולקים לחמישה קוטג'ים. המבנה הקדמי שנתבקש הותאם להנחיות וועדת השימור. אותה בקשה להיתר אושרה על ידי המועצה המקומית והוועדה המקומית. המבנה הקדמי המוצע בבקשה הנוכחית זהה למבנה הקדמי שאושר בשנת 2016.

4. עמדת המועצה המקומית אשר היוותה כביכול אחד הטעמים לדחיית הבקשה היום לא הוצגה לעוררת אלא הוצגו לה רק תכתובות מייל בין הוועדה המקומית (מרחבית) ובין אדריכלית מטעם המועצה המקומית. לא הוצג מסמך המשקף דיון במועצה המקומית.

5. המבנה אינו כלול בתכנית שימור. מגבלות השימור הנובעות מרשימת שימור שאינה סטטוטורית אינן יכולות להוות עילה לאי מתן היתר בניה.

6. העוררת לא הגישה בקשות שונות לוועדת השימור והוועדה המקומית. הבקשה מושא הערר הוגשה לאחר שהבקשה הראשונה נזנחה ונסגרה.

7. הבקשה להיתר כוללת שני מבנים, כאשר המבנה הקדמי מדורג וכולל חזית נמוכה ועורף גבוה. חלקו הקדמי של הבניין הקדמי דומה בכל מאפייניו לבניין הקדמי שאושר על ידי וועדת השימור והמועצה המקומית בבקשה הקודמת.

8. אין בסיס לנימוק לפיו לא ניתן לנצל זכויות מכוח התכניות המאושרות בפרויקט של הריסה ובניה.

9. זכויות הבניה המבוקשות לניצול תואמות את החישוב הקבוע בתמ"א 38 תיקון 3/א. בתוספת 6% הקלה. גם תוספת הקומה היא מכוח תמ"א 38, כאשר ניתן להוסיף קומה ומחצה.

10. הזכות להקמת שני מבנים בחלקה מקורה בתכנית החלה ש/300. על פי תכנית ש/מק/961/א המרווח בין המבנים יהיה 6 מ'.

11. בהליך של הריסה ובניה מחדש, נוצר סל זכויות אותו אפשר לנצל באופן מיטבי במגרש, בכפוף להוראות התכניות החלות והוראות התמ"א. חלוקת הזכויות לשני מבנים מהווה תכנון מיטבי במגרש, בעוד שניצול כל הזכויות במבנה אחד, תכביד על הסביבה.

12. הקלה של 6% אינה מצריכה הצדקה תכנונית.

13. הקלה בקווי בניין מוצדקת המקרה זה, שכן לא ניתן את מלוא זכויות התמ"א במסגרת קווי הבניין, מבלי להוסיף גובה למבנה. ניתן להקל בקווי הבניין גם מכוח תמ"א 38. הקלה בקו בניין אחורי היא מינורית ונדרשת לאור קו בניין לא רגולרי.

14. שיקול הדעת של הוועדה המקומית לא לאשר פרויקטים מכוח תמ"א 38 מצומצם.

15. מכוח התכניות החלות ניתן להקים במגרש 4 יח"ד. מבוקשות 9 יח"ד. תמ"א 38 אינה קובעת מגבלה על מספר יחידות הדיור וכל עוד לא הוצג נימוק אחר, יש לאשר את מספר יחידות הדיור שהתבקש. מאחר שאין תכנית או מסמך מדיניות, ומאחר שלא הוצגו נתונים פרוגרמטיים המונעים את אישור הבקשה, יש לאשרה.

עיקר תשובת המשיבים (המתנגדים לבקשה)

16. רחוב המייסדים וסביבתו מהווים את הלב ההיסטורי של המושבה. אישור הבקשה ישנה את אופי הרחוב ויהווה תקדים ותמריץ ליישום תמ"א 38 המרכז המושבה ללא יד מכוונת באופן שיהווה בכיה לדורות.

17. הוספת זכויות מכוח התמ"א אפשרית רק לבניין שנהרס. לא ניתן להוסיף מכוחה זכויות למבנה נוסף.

18. על פי התמ"א מותר הוספת קומה וחצי בלבד. בבקשה מבוקש יותר מכך.

19. הבניינים מבוקשים בגובה מופרז באופן שפוגע בסביבה.

20. הבקשה כוללת חריגה לא מוצדקת מקווי הבניין.

21. מיקום חלונות הממ"ד מהווה סטיה ניכרת.

22. החניות המוצעות מתוכננות בניגוד לתקנים והנחיות של משרד התחבורה.

23. בניית קומת מרתף לא כלולה בהקלות ואין לאשרה.

24. הרמת מפלס הקרקע ב- 1.6 מ' אינה כלולה בהקלות ואין לאשרה.

25. אין בתכנית פירוט מספיק של מידות.

26. בבקשה לא מוצגים המבנים השכנים, ולא ניתן לבחון את מידת ההשפעה עליהם.

27. הפגיעה בשכנים, מלבד הגדלת הצפיפות ושינוי מרקם מגוריהם, תהא גם בהצללה וחסימת אוויר ונוף.

28. עיצוב המבנה חריג לסביבה ואינו תואם את אופיה ולכן יפגע קשה בציביון המיוחד של האזור שבנו אזור לשימור.

29. לא הוכח שהמבנה הקדמי תואם את הנחיות וועדת השימור.

30. החלטת וועדת השימור להוציא את המבנה מרשימת השימור התקבלה ללא הנמקה מספקת ומשיקולים לא ענייניים.

31. לא ניתן לאשר בקשות מכוח תמ"א 38 לפני שיגובש מסמך מדיניות בעניין. מסמך כזה - אין.

32. וועדת השימור נתנה אישור להוצאת המבנה מרשימת השימור בידיעה שבמקומו יוקמו 5 יחידות דיור. לו היתה יודעת שתוגש בקשה ל- 9 יחידות דיור לא היתה מוציאה את המבנה מרשימת השימור.

עיקרי תשובת הוועדה המקומית

33. העוררת הגישה שתי בקשות שונות. האחת ללא ניצול זכויות מכוח תמ"א 38 - אותה הגישה לוועדת השימור לצורך הסרת המבנה מרשימת השימור, והשניה - בקשה שונה הכוללת ניצול זכויות בניה נרחבות מכוח תמ"א 38.

34. הדיון שהתקיים בוועדת השימור ולאחר מכן אישורה של וועדת נשימור להריסת המבנה ניתנו ביחס לבקשה להיתר הקודמת לו. היתה מוצגת הבקשה הנוכחית, לא היה ניתן אישור להריסת המבנה הקיים.

35. בכל מקרה על העוררת לחזור את הוועדה לשימור על מנת לבחון אם המבנה הקדמי עונה על דרישותיה.

36. לא נבחנה השאלה אם תמ"א 38 חלה לנוכח הוראת סעיף 14א(ו) על פיו הוראות התמ"א לא יחולו על מבנים בעלי ערך היסטורי או אדריכלי.

37. העוררת לא רשאית לנצל את הזכויות מכוח התמ"א במסגרת מבנה נוסף בחלקה. לא ניתן לנייד את התמריצים אלא לנצלם רק עבור המבנה הקיים או חליפו.

38. הבקשה כוללת שלל הקלות. לא זו בלבד שהזכויות אותן מבקשת העוררת לנצל חריגות גם כך לסביבת הנכס, העוררת מבקשת להוסיף עליהן הקלות. העוררת לא הציגה כל צידוק תכנוני לחריגה מקווי הבניין המאושרים התכניות החלות. צורת החלקה רגולרית ומאפשר בינוי מיטבי בתוך קווי הבניין. אין מקום לאישור הקלות מרובות בנוסף לתמריצי התמ"א.

39. מבוקשת הקמת 9 יח"ד במגרש שעל פי התכניות החלות ניתן להקים עליו 4 יח"ד בשני מבנים. הבקשה יותר ממכפילה את הצפיפות המאושרת, באופן החורג מאופי הסביבהץ

40. בנוסף, מדיניות הציפוף של המועצה במרכז המושבה זכרון יעקב על פיה לא תותר חריגה מצפיפות של 4 יח"ד לדונם - שוללת הקמת מספר היחידות המבוקש בבקשה. מסמך המדיניות אמנם לא היה בפני הועדה המקומית עת נתנה החלטתה, אולם לאחר שמדיניות זו הובאה לידיעתה, יש להתחשב בקבוע בה.

מסמכים וטענות נוספים

41. עובר לדיון בפני וועדת הערר הגישו המשיבים (המתנגדים) בקשה להגיש חוו"ד של אדריכלית נעמה נאמן מזרחי, מנהלת מחוז חיפה וגליל מערבי של המועצה לשימור אתרי מורשת ישראל. הוועדה המקומית הסכימה לבקשה וביקשה כי הבקשה להיתר תושב לדיון בפני וועדת השימור. העוררת התנגדה להגשת הבקשה והוחלט כי הבקשה תידון בדיון.

42. במהלך הדיון נטען לראשונה על ידי הוועדה המקומית כי מקודמת תכנית המתאר הכוללנית ליישוב, בה מופיע ברשימת השימור. עוד טענה הוועדה המקומית כי לא ניתן לאשר את הבקשה בטרם תבוצע בדיקה פרוגרמטית, שכן מדובר בבקשה תקדימית לאזור.

43. בעקבות דברים אלו התבקשה הוועדה המקומית להעביר לידי וועדת הערר את כל מסמכי התכנית הכוללנית. הוועדה המקומית העבירה את המסמכים וכן את החלטתה להמליץ לוועדה המחוזית על הפקדת התכנית.

44. בעקבות הגשת המסמכים הגישה העוררת התייחסות למסמכי התכנית, כדלקמן:

א. לתכנית הכוללנית צורף נספח שימור. המבנה מושא הערר אינו כלול בנספח השימור.

ב. במסמכי התכנית לא קיימת הוראת צפיפות. לעומת זאת, מצורף לתכנית "מסמך עיצוב עירוני" בו מוצע להגדיל את הצפיפות באזור "מרכז המושבה" ל- 6 יח"ד לדונם.

45. למסמך זה הוגשה תגובת המתנגדים, שנערכה על ידי אדר' שירה בן עזרא, בה נטען כך:

א. הליך הכנת רשימת השימור טרם הסתיים. בסופו לנוכח עמדת המועצה לשימור אתרים, סביר שהמבנה ייכנס לרשימת השימור.

ב. יש לתקן את העוול שנעשה בשנת 2016 ולהורות על הגשת תיק תיעוד, שרק לאחר הגשתו ניתן יהיה לדון בבקשה להיתר.

ג. בנוסף, יש לבחון את השלכותיה של תמ"א 38 ויש להכין מסמך מדיניות או תכנית ליישומה במרכז המושבה.

ד. לא ניתן להגדיל את הצפיפות ל- 6 יח"ד לדונם, אלא בכפוף למצב של המשך תנועה תקין. דבר אשר לא הוכח מצד מגישי התכנית.

ה. הבקשה סותרת את התכנית המתאר החדשה ומציעה מבנים חדשים ותוספות שמפרים את הנחיות התכנון.

46. למסמך זה הוגשה תשובה על ידי העוררת ולה תגובה על ידי המשיבים, ללא שהתבקשו או ניתנה להם זכות לכך. לא זו אף זאת, העוררת ביקשה במסגרת תגובתה לתשובת המתנגדים לתגובת העוררת למסמכי התכנית, להגיש חוות דעת חדשה, של מומחה שימור מטעמה. חוות דעת שלא היתה בפני הוועדה המקומית, לא צורפה לערר ואף לא הובאה בפני וועדת הערר בדיון שהתקיים. מסמך זה מהווה, ככל הנראה ובין היתר, תגובה לחוות הדעת אותה ביקשו המתנגדים להגיש ערב הדיון בוועדת הערר. מקום לקבל חוו"ד מטעם העוררת והכל יפורט להלן.

הבקשות לצירוף חוות דעת

47. כאמור המשיבים הגישו בקשה לצירוף מסמך לטענתם חוו"ד של המועצה לשימור אתרים. חווה"ד לא היתה בפני הוועדה המקומית עת נתנה את החלטתה, על כך אין מחלוקת. וכבר מטעם זה ספק אם יש מקום להתיר הגשתה כעת.

48. זאת ועוד, המבנה מושא הערר הוחרג מרשימת השימור על ידי וועדת השימור הסטטוטורית עוד בשנת 2016. וועדת השימור היא הגוף המוסמך להוסיף או להחריג מבנים מרשימת השימור. למותר לציין כי החלטת וועדת השימור משנת 2016 אינה מושא הערר שבפנינו והיא גם אינה יכולה להוות מושא לערר, בפני וועדת הערר. לכן, ולאור חזקת התקינות, נקודת המוצא היא כי מדובר בהחלטה שהתקבלה כדין וכי המבנה אינו כלול ברשימת השימור, מן הטעם שאין צורך בשימורו והוא ניתן להריסה (בשונה משימור המרקם הסביבתי, עליו הורתה וועדת השימור לשמור, באמצעות קביעת הנחיות לבינוי המבנה הקדמי).

49. משכך, אין מקום לקיים כל דיון אם המבנה הוא מבנה לשימור אם לאו או אם ראוי לכלול אותו ברשימת השימור, אם לאו.

50. על כן, גם אין לקבל חוו"ד הנוגעת לנקודה זו.

51. גם לגופם של דברים אין בחווה"ד כדי להעלות או להוריד. בחווה"ד לא נקבעו מסמרות באשר לחובת השימור של המבנה. ואף הובהר בה כי המבנה מלכתחילה הוגדר ברשימת השימור כשימור בדרגה 4 - הנמוכה ביותר, שעיקרה ציון חשיבותו המרקמית של המבנה ולא חשיבותו האדריכלית (כך בחוות הדעת עצמה, בעמוד הראשון). כל שנקבע בחוות הדעת כי יש לקבל תיק תיעוד למבנה, בטרם ניתן יהיה להתקדם לקבלת היתר.

52. בכך למעשה, חוות הדעת יוצאת כנגד החלטת וועדת השימור אשר החריגה את המבנה מרשימת השימור ועל כן, ומתוך כך אין חובה להכנת תיק תיעוד עבורו. כאמור, הליך זה אינו מתקיים בפנינו ונקודת המוצא היא כי אין בפנינו מבנה לשימור ולכן גם אין מקום ואין בסיס בדין לדרישת הכנת תיק תיעוד. כפי שנראה להלן, מסקנה זו נתמכת גם בנספח שימור שהוכן לאחרונה מטעם הוועדה המקומית/המועצה המקומית,במסגרת הכנת תכנית מתאר כוללנית ליישוב.

53. נדגיש ונבהיר כבר כעת כי, בניגוד לטענת הוועדה המקומית והמתנגדים, הסרת מרשימת השימור לא היתה (וגם לא יכולה להיות) מותנית בהיצמדות לבקשה להיתר כזו או אחרת. ההחלטה כללה תנאים לבינוי עתידי בחלקה, ובתנאים אלה יהיה על העוררת לעמוד והיא אף אינה חולקת על כך. אלא שאין בהחלטה כל איזכור לבקשה להיתר שהוגשה, מספר יחידות הדיור בחלקה או גובה המבנים שניתן יהיה להקים, למעט ביחס למבנה הקדמי.

54. נציין עוד כי בחוות הדעת אותה מבקשים לצרף גם ניתנה התייחסות לשאלת השפעת תמ"א 38 על המרקם ואופי היישוב וקריאה להכנת מסמך מדיניות. אלא שנושא זה אינו רלבנטי לבקשה שבפנינו, אשר נידונה על פי המצב החוקי במועד הדיון בה, בהיעדר תכנית או מסמך מדיניות הוועדה המקומית בסוגיה זו.

55. על כן, ומאחר שחווה"ד יוצאת כנגד החלטת וועדת השימור שאינה מושא הערר שבפנינו ואין בה כדי להעלות או להוריד, לנושא הדיון בפנינו, איננו מוצאים לנכון להתיר את הגשתה.

חלות תמ"א 38

56. טענו המתנגדים כי גם אם המבנה אינו ברשימת השימור, עדיין מדובר במבנה בעל ערך אדריכלי והיסטורי כעולה מחוות הדעת, ועל כן הוראות תמ"א 38 אינן חלות עליו.

57. איננו מקבלים טענה זו. אכן, אין חובה כי נכס יהיה כלול בתכנית שימור או ברשימת שימור על מנת שייקבע כי הוא נושא ערך אדריכלי או היסטורי. אלא שאין בפנינו מקרה בו נכס לא נכנס לרשימת שימור עקב טעות או היעדר מידע. הנכס אינו מצוי ברשימת השימור של הוועדה המקומית משום שהוחרג ממנה בהחלטה מפורשת של וועדת השימור, שהיא הגורם המוסמך לעניין זה. חזקה שהחלטת וועדת השימור התקבלה כדין (ולא הוכח בפנינו אחרת) וכי השיקולים שעמדו בפניה בהחלטתה להסיר את הנכס מרשימת השימור היו שיקולים ענייניים הנוגעים לדרגת החשיבות של הנכס ברמה השימורית.

58. ומאחר שוועדת השימור קבעה כי אין מניעה  להרוס את המבנה הקיים (בתנאים שנקבעו בהחלטתה) ולבנות תחתיו, אזי אין מניעה להרוס את המבנה גם מכוח תמ"א 38 ולבנות תחתיו תוך ניצול תמריצים מכוח תמ"א 38 (שאלת היקף התמריצים אותם ניתן לנצל היא שונה והיא תידון בהמשך).

59. לא זו אף זאת, כפי שנראה להלן, נערך לאחרונה ממש סקר שימור במושבה. וגם זו הפעם, לא נמצא הנכס כבעל ערכים אדריכליים או היסטוריים המתאימים לשימור והוא לא נכלל ברשימת הנכסים לשימור.

60. אשר על כן, אנו דוחים את הטענה כי תמ"א 38 אינה חלה.

תכנית המתאר הכוללנית 535-0440131

61. עוד בטרם ניכנס לגופן של הטענות נבהיר כי מדובר בתכנית בשלבים ראשונים ומקדמיים, לאחר שהומלצה להפקדה בוועדה המחוזית והתקיים בה דיון ראשוני בוועדה המחוזית במסגרתו הוצגה התכנית בהרחבה. הוועדה המחוזית מצאה כי:

"התכנית הכוללנית מתווה מצע ראוי עבור הישוב לטווח הארוך, תוך שמירה על הצביון הייחודי המאפיין את המושבה ושמירה על ערכי סביבה ונוף במרחב הסובב. לתכנית חשיבות ציבורית ממעלה ראשונה ועל כן ישנה חשיבות רבה לדיון המקצועי שהתקיים הישיבה, אשר תרם להבנת הצרכים הנדרשים לצורך ההתאמה המיטבית של התכנון לישוב. בדיון עלו מספר נושאים עקרוניים לגביהם נדרשת בחינה מחודשת. לאור זאת, מחליטה הוועדה לשוב ולדון בתכנית לאחר ביצוע התיאומים הנדרשים, כמפורט להלן:

1. יש לבחון באמצעות צוות העבודה, הכולל את נציגי הרשות המקומית, הוועדה המקומית לשכת התכנון ומינהל התכנון (האגף לתכנון מקומי) את הנושאים הבאים:

1.1 עיבוי צפיפות המגורים: האפשרות להרחבת הצפיפויות באזורים השונים בישוב. זאת תוך התייחסות להתאמתן למאפייני הישוב וצביונו ולהשלכות הצפויות על תפקודו ובחינת מגוון היבטים נוספים, הכוללים בין היתר, את ההתאמה הפרוגרמתית, קיבולת התשתיות השונות, השפעות על מערך התחבורה המקומי וכן בחינות אדריכליות לאפשרויות לשימוש במגרשים הקיימים לצפיפויות השונות ולהשפעות על נצפות.  על צוות התכנון להציג חלופות לתכנון באזורים השונים, תוך התייחסות למספר הקומות בכל אזור ואת היקף זכויות הבניה הנדרש.

2.1 מבני הציבור: יש לערוך בחינה מחודשת של פריסת מוסדות הציבור הנדרשים בישוב, תוך דגש לבחינת האפשרות לתוספת בתי ספר הנדרשים (יסודיים ועל יסודיים) במתחם הסמוך לספורטן במרכז הישוב. זאת כחלופה לתכנון המוצע לפיו השטחים הציבוריים ובתי הספר מרוכזים בשוליים המזרחיים של הישוב. כמו כן, תבחן האפשרות להרחבת זכויות את הבנייה במבני הציבור ל- 150% עיקרי ולעריכת שינוי בגובה המבנים ובמספר הקומות בהתאם..."

62. אם כן, מדובר בטיוטא מקדמית של התכנית ועוד נכונו בה שינויים ועדכונים. עם זאת, נכללו בתכנית כבר כעת בנספח שימור כמו גם פרוגרמות תכנוניות אשר הכנתם לוותה בבדיקה, אשר על פניה נראית מעמיקה ועניינית, וניתן להיעזר בהם כבר היום.

נספח שימור

63. בין מסמכי התכנית נספח שימור. ההתייחסות אליו בתכנית היא כאל נספח מנחה. עם זאת, מדובר במסמך מקצועי שנערך על ידי אדריכלית ד"ר הדס שדר  וקיימת בו סקירה נרחבת חשל ההיסטוריה של היישוב, אפיו ומאפייניו, המתחמים השונים הקיימים, ועקרונות לשימור, כמו גם רשימה של מבנים ומתחמים לשימור.

64. על אופן הכנת של נספח השימור ניתן ללמוד מתוך הכתוב בו (בעמ' 101), כדלקמן:

"בשלב הראשון נערכה עבודת איסוף שכללה סקירה ספרותית, ביקור בארכיון היישוב, סיורים בשטח, ראיונות עם ותיקי היישוב, ניתוח מפות מתקופות שונות, ניתוח צילומי אוויר עכשוויים והיסטוריים, ניתוח תכניות אשר יש בהן התייחסות לשימור ובחינת תיקי תיעוד. כמו כן נערכו התייעצויות עם בעלי תפקידים רלוונטיים: אדריכלית השימור של המועצה המקומית, מהנדסת המועצה לשעבר, מנהלת מחוז חיפה של המועצה לשימור אתרים, מנהלת הארכיון ההיסטורי, חקלאים.

2. קריטריונים להגדרת אתר כאתר מורשת

המבנה, או תא השטח יתאפיין באחד או יותר מהפרמטרים הבאים:

א. מהווה עדות להקמת היישוב ולמורשת שלו.

ב. מייצג תקופה בעלת משמעות ולהתפתחות היישוב.

ג. ייחודי ליישוב הנבחן.

ד. מייצג תרבותית ואתנית קבוצות אוכלוסיה  המתגוררות ביישוב.

ה. מעורר הזדהות וקשר רגשי עבור קבוצה משמעותית של תושבים.

ו. מתייחד אדריכלית, נופית או סטרוקטוראלית, תורם ויזואלית למרחב הסמוך וחשוף לעיניהם של עוברי אורח רבים. רצוי שיהיה בשימוש ציבורי.

הקריטריונים א', ב', ג' - עוסקים במשמעות ההיסטורית של אתר.

הקריטריונים ד', ה' - עוסקים במשמעותו החברתית של האתר.

קריטריון ו' - עוסק במשמעותו הויזואלית של האתר.

הקריטריונים הללו מופיעים באמנת בורה לשימור בעלי חשיבות תרבותית (1999) בסעיף 7 נכתב כי: "כאשר השימוש במקום הוא בעל משמעות תרבותית, יש להמשיך בו. קרי: יש משמעות לחשיבות החברתית והתרבותית של האתר. בסעיף 12 של אמנת בורה נכתב: "על שימור פרשנות וניהול המקום לאפשר השתתפותם של אנשים אשר עבורם יש למקום הקשרים ומשמעות מיוחדים, או כאלה הנושאים באחריות חברתית, רוחנית או תרבות למקום". כלומר, מעבר לחשיבותו החברתית-תרבותית של האתר, נגישותו למרחבים הציבוריים, המאפשרים השתתפות באותו אתר, גם אם השתתפות ויזואלית, כל שכן שימוש - עדיפה על איתור אתרים במיקום שולי ופרטי. בנוסף, ישנה עדיפות לאתרים השזורים במתחמים, בהם ישנם אתרים רבים זה לצד זה, ולא אתרים בדידים.

לאחר בחינת ערכו של האתר נלקחו בחשבון שני קריטריונים נוספים:

השאיפה לבחירה  בתמהיל מגוון מכלל הנרטיבים, כדי ש"סיפורה של המושבה" יובע באופן הרב גוני ביותר.

התרומה של האתר/אלמנט לתכנון העתידי של זכרון יעקב.

קריטריון 'תרומת האתר לתכנון העתידי', עונה לסעיף 23 באמנת בורה: "שימור שימוש", בו נכתב:

'המשכיות השימוש, שינוי או חידושו עשויות להיות צורות נאותות ומועדפות של שימור'. כלומר, השמשת האתרים, מתוך זיקה לתוכנית העתידית הכוללת, משמעותית לשימור".

ועוד מן המסמך:

"5.4 איך לשמר: חלוקה לדרגות שימור

מומלץ כי בתוכניות מפורטות עתידיות יקובצו האתרים לשימור לשלוש קבוצות. לכל אחת מוצעות הנחיות שימור המוגדרות להלן:

א. קבוצת שימור ראשונה: שימור עם הגבלות מחמירות

1. אין להרוס את המבנה או לא לגדוע כשמדובר בצמחיה.

2. אין לערוך כל שינוי במבנה או האתר אלא לשקם את דמותו ההיסטורית בלבד. לא יותרו תוספות בניה או שינויים במבנה שאינם תואמים את דמותו ההיסטורית.

3. מבנים או אתרים שהיו בשימוש ציבורי - יישארו בשימוש ציבורי.

4. כל פעולת בניה באתר תחייב הכנת תיק תיעוד/תיק תיעוד מקדים או חוות דעת איש מקצוע בתחום, וקבלת חוות דעת ועדת השימור הישובית. מוסד התכנון המוסמך לאשר את הפעולה יקבע האם נדרש תיק תיעוד או חוות דעת איש מקצוע בתחום.

מומלץ כי אתרים לשימור מחמיר יהיו אתרים בודדים, שמתייחדים באיכויות היסטוריות/אדריכליות יוצאות מן הכלל. כמו כן יש עדיפות למבני ציבור. זאת כדי למנוע התפתחויות טבעיות ושינויים פיסיים הכרחיים לאתרים בהם מתקיימים חיי יומיום ובפרט מגורים.

ב. קבוצת שימור שנייה: שימור חלקי

1. סעיפים א(1) א(4) כאמור לעיל ביחס לשימור עם הגבלות מחמירות.

2. יותר לערוך שינויים בחלקים במבנה או באתר, כולל תוספות בניה, בהתאם להנחיות שיקבעו בתכנית המפורטת. ההנחיות יגדירו מה מותר לשנות במבנה, ובאלו היקפים, בהתבסס על נספח השימור שיצורף לתכנית והוראות שיקבעו בתכנית, שיגדירו מה יש לשמור במבנה או באתר, וזאת בהתייחס למאפיינים הייחודיים של זכרון יעקב בכלל ושל המבנה או האתר הספציפי בפרט. יושם דגש על שימור חזית המבנה, הפתיחות והפרופורציות שלו כלפי החלל הציבורי.

3. בשלב היתר הבניה יערך תיק תיעוד/תיק תיעוד מקדים כמפורט בס' א.4 לעיל.

4. תוספת הבניה תותר רק אם שוכנע מוסד התכנון שלא תהיה בכך משום פגיעה במטרות השימור והשתלבות הבניה בסביבתה.

ככלל, לא תותר תוספת קומות למבנים שייקבעו לשימור בדרגה ב אלא אם כן תחליט ועדת השימור היישובית אחרת, בהתבסס על חוות דעת מומחה בתחום אדריכלות השימור".

מומלץ כי אתרים לשימור חלקי יהיו מרבית האתרים המשמשים למגורים כדי לשמור על חיוניותם ולא להקפיאם ולהופכם למוזיאלים. במרבית המקרים יש לשמור על החזות שלהם כדי לשמר את אופי החלל הציבורי אליו פונה המבנה".

הנחיות נוספות המתייחסות לדרגות שימור א' וב':

1. כל תכנית מפורטת או בקשה להיתר בשטח הגובל המגרש שבו מבנה, אתר או ערך טבע שזוהה לשימור בתכנית המתאר היישובית, תכלול התייחסות למבנה, או ערך הטבע לשימור ואמצעים לשמירה על זיקה מתאימה בין הבניה החדשה ומבנה או האתר שזוהה לשימור.

2. לא תותר תוספת קומות במבנים שיוכרזו לשימור כדין בדרגות א', וב', אלא אם שוכנעה ועדת השימור אחרת.

3. תכנון השימור של מבנה או אתר בדרגות א וב יכלול התייחסות לנושאים הבאים:

א. ייצוב המבנה ומניעת הריסתו (פתרונות הנדסיים לניקוז, איטום, תמיכה וכו').

ב. תכניות אדריכליות מפורטות והסבר למטרות השימור תוך פירוט החלקים המקוריים של המבנה וחלקים חדשים (במידה ומתוכננים).

ג. תאור פרטים אדריכליים, פרטי בנין מיוחדים וייחודיים למבנה, פרטי גמר.

ד. תכניות צמחיה ופיתוח נוף תוך התחשבות באופי המבנה.

ה. תכנית סביבה.

ו. תכנית חזיתות מפורטת.

ז. הנחיות לתחזוקת המבנה לאורך שנים.

4. ככל הניתן, ועל פי שיקול הדעת של ועדת השימור של הרשות המקומית, יקבע בחזית מבנה או אתר לשימור שלט ובו יתוארו תולדות המבנה או האתר.

ג. קבוצת שימור שלישית: שימור מאפיינים

1. שימור מאפיינים מייצגים של האתר, ללא חובה לשמור על האתר גופו. (לדוגמא: שימור קוי המתאר של הבניין, שימור מאפיינים בחזית, או שימור שדרה, כולל באמצעות נטיעות חדשות, ולא דוקא שימור העצים המקוריים).

2. השינויים יותרו רק אם שוכנע מוסד התכנון שהערכים הראויים לשימור לא נפגעו וכי לא תהיה בכך משום פגיעה בהשתלבות הבנייה בסביבתה."

65. אם כן ראינו כי נערך נספח שימור מקיף, אשר הוכן על בסיס מידע רחב, בין היתר גם לאחר התייעצות עם "אדריכלית השימור של המועצה המקומית, מהנדסת המועצה לשעבר, מנהלת מחוז חיפה של המועצה לשימור אתרים, מנהלת הארכיון ההיסטורי, חקלאים" (ההדגשות הוספו-הח"מ)

66. מאחר שמדובר במסמך שהוכן לאחרונה ממש, ומאחר שבמסמך זה, שמצאנו כי הוא מסמך מקיף ומקצועי, המבנה מושא הערר אינו מופיע כמבנה לשימור, אנו מקבלים את הערר בנקודה זו וקובעים כי החלטת הוועדה המקומית לפיה אין לאשר את הבקשה משום שמדובר במבנה לשימור, היא החלטה שגויה.

67. גם טענות המשיבים כי מדובר בסקר שימור חלקי שטרם הסתיים נסתרות מהיקף המסמך והיקף הבדיקות שבוצעו בטרם הוכן. המסקנה העולה הן מנספח השימור, הן מהחלטת וועדת השימור משנת 2016,  היא כי אין מדובר בנכס לשימור או בנכס בעל ערכים אדריכליים או היסטוריים המונעים את הריסתו.

היקף התמריצים ואופי היישוב

68. אחת הטענות העיקריות של הוועדה המקומית ושל המתנגדים היא כי המבנה המבוקש חורג מאופי הסביבה, ומשנה אותה.

69. אין ספק שהיום מדובר בסביבה בבניה נמוכה, אשר על פי התכניות החלות ניתן להקים בה מבנים בני עד 2 קומות בגובה של עד 8.5 מ' לבניין בעל גג משופע או 7 מ' לבניין בעל גג שטוח (תכנית ש/11). הצפיפות המותרת היא של 4 יח"ד לדונם.

70. טענה הוועדה המקומית שמאחר שמדובר במרכז ההיסטורי של המושבה, מבקשים לשמור על צביונו הקיים וגם לעתיד אין כוונה לשנות את הוראות הבניה החלות במקום. הן מבחינת מספר קומות הן מבחינת צפיפות.

71. במסמך הוראות התכנית הכוללנית המקודמת, נקבעו ביחס למתחם "מושבה מרכז, גבעת זמרין והכניסה המזרחית", כי "התכנית שואפת לשמר ולחזק את מרכז היישוב כמוקד התפקודי של היישובו ומציעה להרחיבו...ולפתחו כאזור עירוני מעורב המשלב גם את הפעילות החקלאית המהווה חלק מהותי מזהותה של זכרון יעקב. באזורי המגורים הסובבים את המרכז ההיסטורי מוצע עיבוי זכויות מתון..."

72. בייעוד עירוני מעורב, הוא הייעוד המוצע לנכס וסביבתו המיידית, מוצע כי גובה המבנים יוגבל עד 2 קומות (סעיף 4.2.3.3 (א) לתקנון המוצע).

73. עוד מוצע כי "בציר מיוחד - רחוב המייסדים: תכנית לתוספת בניה תקבע הוראות לשמירת גובה המבנים הנוכחי, וכן קו הבניין הקדמי וקווי הבניין הדדיים הנוכחיים במבנים הגובלים ברחוב. תכנית מפורטת תקבע הנחיות לטיפוח הצמחיה בחזית המגרשים הפונה לרחוב והגבלת גובה הגדרות בחזית הרחוב"

74. בנספח העיצוב העירוני מוצע כי "מבנים חדשים ייבנו בעומק המגרש, במנותק מהבניין שבחזית הרחוב. ככל יש להימנע מתוספת בינוי משמעותית לבניין בחזית הרחוב, ופרט מתוספת קומות" וזאת על מנת לשמור על מרקם ההיסטורי של המתחם. עוד מוצע בנספח זה כי מבנים חדשים בעומק המגרש בלבד יהיו בני 3 קומות ואילו החזיתות בקדמת הרחוב לא יעלו על שתי קומות. תוספת או שיפוץ מבנים בחזית הרחוב ישמרו על אופי המבנה וסגנונו.  ישנה המלצה בנספח העיצוב  העירוני להגדיל את הצפיפות מ- 4 יח"ד לדונם ל- 6 יח"ד לדונם. אולם הצעה זו לא קיבלה ביטוי במסמכי התכנית. יש לציין כי האמירה ביחס למבנים בני 3 קומות בעורף המגרש גם לא קיבלה ביטוי בתשריט נספח הבינוי העירוני, בו סומן האזור לבניה לבת 2 קומות בלבד.

75. כאמור, מדובר בתכנית בהכנה בשלבים מוקדמים ולא ניתן ללמוד הימנה, אלא על רצון המתכנן והחזון התכנוני שהוא מבקש להקנות ליישוב. ברי כי לא ניתן לעצור בניה מכוח תכניות מאושרות או מכוח תמ"א 38, בשל התכנית הכוללנית אשר נמצאת בחיתוליה ממש ועוד לא הבשילה לשלב שיש בו כדי לשנות נורמות תכנוניות. כמו כן, לא ניתן להכפיך את הבניה לעקרונות שנקבעו בתכנית בבחינת כזה ראה וקדש.

76. עם זאת, בבואה לבחון בקשה לאישור תמריצים מכוח תמ"א 38 נתון שיקול דעת רחב לוועדה המקומית, לקבוע אילו תמריצים להעניק ומה יהיה היקפם, כאשר בין השיקולים נמנים גם שיקולים אדריכליים ותכנוניים וכן שאלת אופי הסביבה.

77. כאשר מדובר באזור בעל מרקם רגיש ואופי ייחודי שמבוקש לשמרו, קיימת חשיבות גבוהה שבעתיים להפעלת שיקול הדעת על ידי הוועדה המקומית בשום שכל, ותוך התייחסות לסביבה אותה מבקשים לשמר וההשלכות עליה כתוצאה מן הבניה העתידית.

78. כפי שראינו, התכנית החלה מאפשרת במקום הקמת מבנים בני 2 קומות ובמגבלת הגובה הקבועה בה. כעולה ממסמכי התכנית המתארית, בציר בו מצוי המבנה בו עסקינן, החזון התכנוני אותו מקדמים בימים אלה, מותיר את הבניה דומה לזו הקיימת, על מנת לשמר את אופיו של הציר מחד, אך תוך הותרת מרווח להתחדשות עירונית "מתונה".

הבקשה להיתר ואופי הסביבה

79. הבקשה להיתר מושא הערר היא להקמת שני מבנים בני שלוש קומות. במבנה הקדמי, בלבד קיים דירוג של הקומות כלפי חזית המגרש. מוצעת נסיגה של קומה א' מהחזית 7.5 מ' ביחס לקומת הקרקע שמתחתיה, בקומה ב' נסיגה זהה של גוף הבניין אך מאחר שקיימת בליטה של מרפסת זיזית, הנסיגה הנחזית כלפי הרחוב היא של 5.5 מ' ביחס לקומת הקרקע. המטרה, כפי שהסבירה העוררת, לעמוד בהוראות מחלקת השימור באשר למבנה הקדמי בחלקה.

80. כבר נבהיר כי אנו מקבלים את טענת העוררת כי אין מניעה לנצל את הזכויות המתקבלות מכוח התכניות החלות בצירוף תמריצי התמ"א, בשני במבנים. הקמת שני מבנים בחלקה תואמת את הוראות התכניץ החלה. כבר שנינו כי ניתן לנצל את סל הזכויות המתקבל מכוח התמ"א והתכניות החלות באופן המיטבי מבחינה תכנונית במגרש, וועדה זו אישרה פעמים רבות ניצול זכויות הבניה שמתקבלות מהריסת מבנה אחד, בשני מבנים נפרדים, כאשר הדבר תאם את הוראות התכניות החלות והיווה תכנון נכון ומיטבי למגרש וכלפי הסביבה. בענייננו, ללא ספק הקמת שני מבנים באופן התואם את הוראות התכנית החלה, מהווה תכנון מיטבי התואם את התפיסה התכנונית המאושרת, ובוודאי עדיף על הקמת מבנה אחד גדל מימדים בחזית המגרש אשר סותר את עקרונות התכנון במרחב. ברי כי גם המתנגדים וגם הוועדה המקומית אינם חפצים בתוצאה תכנונית שכזו.

81. יובהר כי מקובל עלינו, ומקובל גם על העוררת, כי עליה לעמוד בהנחיות וועדת השימור בכל הנוגע למבנה הקדמי. העוררת טוענת כי התכנון המוצע על ידה תואם את הנחיות וועדת השימור. אלא שוועדת השימור לא בחנה סוגיה זו ולא אישרה כי כך אכן בוצע.

82. לטעמנו אין מקום לאשר הקמת 3 קומות במבנה שבחזית המגרש. גם לא בנסיגה המוצעת. מן הרחוב המבנה ייחזה כמבנה בן 3 קומות, כאשר הקומה השלישית רוכבת עם מרפסת הזיז מעל הקומה שמתחתיה ומעל המבנה בקומת הקרקע. בהתחשב באופי האזור ובסביבה הקיימת, וברצון לשמר את הצביון של מרכז המושבה, אשר כעת חיה נראה כי אינה עתידה להשתנות משמעותית גם בתכניות עתידיות, ובהתחשב בעובדה שבעתיד בסבירות ממשית לא יותרו מבנים בגובה זה בחזית המגרשים, אין מקום לאשר בחזית המגרש מבנה העולה על 2 קומות, כאשר הקומה השניה בנסיגה, באופן שלא תיחזה מן הרחוב. את מידת הנסיגה תקבע וועדת השימור, אשר הבקשה המתוקנת תועבר להתייחסותה.

83. אשר לבניין האחורי אין מניעה להקים מבנה בן 3 קומות. בניה זו מרוחקת מהרחוב והשפעתה עליו מינורית ונראה כי גם המסמך המנחה לעיצוב עירוני (על אף שכעת חיה לא הופנם לתוך מסמכי התכנית) קיימת אפשרות להקמת מבנים בני 3 קומות בעומק המגרשים.

84. יובהר כי מאחר שמדובר בסביבה בעלת ערכים היסטוריים, אשר עוברת הליכים של שימור, ועל מנת למנוע הקמת מבנים הפוצעים את הסביבה, המבנה צריך שיהיה תואם את הנחיות וועדת השימור. לכן, חומרי הגמר, החזיתות, הנטיעות הגינון והגדרות, במגרש יתואמו עם מחלקת השימור.

85. אשר לצפיפות המבוקשת, בעניין זה אנו מסכימים עם הוועדה המקומית כי מדובר בצפיפות גבוהה באופן חריג המשנה את אופי הסביבה באופן מהותי. הקמת 9 יח"ד תוך הצבת רף צפיפות של 8 יח"ד לדונם והכפלת הצפיפות המאושרת, אינה ניתנת לאישור במתחם זה על מאפייניו המבוארים לעיל.

86. כיום קיימת במגרש יחידה אחת. ניתן להקים 4 יח"ד על פי התכניות החלות. אנו סבורים שבנסיבות המקרה שבפנינו ובהתחשב באיזון בין מימוש תמריצי התמ"א והרצון למתן את הבניה במרכז ההיסטורי של היישוב, ובהיעדר כוונה לשנות באופן מהותי את הצפיפות באזור בתכניות עתידיות, אין מקום לאשר יותר מ- 5 יח"ד במגרש זה.

87. בכך, יתאפשר מחד מימוש שך תמריצים מכוח תמ"א 38, ומאידך לא יהיה שינוי של אופי הסביבה הקרובה, באופן הפוגע ומאיין מגמות תכנוניות שימוריות של האזור והסביבה.

88. ברי כי תוספת של יחידה אחת לעומת המותר בתכניות החלות לא תכביד על התשתיות.

סוף דבר

89. אנו מקבלים את הערר באופן חלקי.

90. המבנים הקיימים על המגרש מושא הערר אינם לשימור ואינם בעלי ערך היסטורי ואדריכלי על כן, אין מניעה להרוס אותם.

91. הוראות תמ"א 38 חלות על המבנה הקיים.

92. עם זאת, מספר יחידות הדיור יוגבל ל- 5 יח"ד. הבינוי ישונה כך שהמבנה הקדמי יהיה בן שתי קומות, כאשר הקומה השניה בנסיגה מן החזית. מידת הנסיגה תיקבע בתיאום עם וועדת השימור. המבנה האחורי יכול שיהיה בן 3 קומות בגובה שהוצג בבקשה. חזיתות המבנה, חומרי הגמר, הנטיעות, הגינון והגידור, יתואמו עם מחלקת השימור.

93. גובה הקיר תומך הגן, בחזית המדרכה, בצד הנמוך של מגרש, יהיה בגובה הקיר של המגרש הסמוך.

ההחלטה התקבלה ביום: כ"ד כסלו תשע"ט, 02.12.2018.

אוריה סעדון - מזכירת ועדת ערר - ועדת ערר לתכנון ובניה - מחוז חיפה

דקלה מוסרי טל, עו"ד - יו"ר ועדת ערר - ועדת ערר לתכנון ובניה - מחוז חיפה