הליכי רישוי
אין ספק, כי תכנון מבנים מחויב בבדיקה אובייקטיבית של גורם מקצועי, במטרה להבטיח כי התכנון ערוך על פי חקיקת המשנה הקיימת (תקנות ותקנים), מותאם לתכניות המתאר החלות, ונעשה ללא פגיעה בציבור ובמיוחד בשכנים ובבעלי זכויות באותו מתחם.
בקרה זו היא בסמכותה של הועדה המקומית לתכנון ולבניה.
בקרת הרישוי בישראל מעניקה בעיקר לציבור האדריכלים חוויה ייחודית, ומגבשת אצלם דעה על המנגנון הביורוקראטי של הוועדה המקומית לתכנון ולבניה, כאשר העיקר בהליך התכנון- עובר אל הליכי רישוי.
המשוכה הכי מרתיעה לאדריכל אינה תכנונית ואינה מקצועית- אלא נמצאת בתחום הרישוי. על רקע זה, התפתחו בשנים האחרונות משרדים המתמחים בהעברת התכניות במסלול של רישוי, כהתמחות עיקרית. משרדים אלו יוצרים קשרים עם עובדי רשויות הרישוי, או באופן ישיר או באמצעות צדדי ג' ("מאכרים") ובכך יתרונם על פני מי שעסוק ועוסק בתכנון.
הקשרים שנרקמים בין המשרדים לקבלת היתרי בניה לבין הוועדות המקומיות לתכנון ולבניה, יוצרים שיקולים זרים בהליך הרישוי, אפליה, תקיעת תיקי בניה מסוימים לעומת אחרים הזוכים ליחס מועדף, טובות הנאה- ואישור מבנים עם תכנון שאינו ראוי.
משרד תכנון בסדר גודל בינוני או קטן, לא תמיד יכול להעסיק גוף נפרד, שכל תפקידו להעביר את התכניות וללוות את תהליך הרישוי, ועלול למצוא עצמו בתחתית סולם העדיפויות.
וזאת, בנושא שמגיע לו בו שוויון, כי הוא משלם אגרה.
עקב כך, ישנם מתכננים שנמנעים לקבל על עצמם הכנת תכניות היתר בניה ו/או טיפול במילוי תנאי ההיתר, שבדרך כלל הם רשימת תנאים אינסופית- כולל נושאים חיוניים והכרחיים בצד דרישות סרק, ולהלן רשימה חלקית:
* חישוב סטטי וחתימה על אחריות הנדסית.
* תכנית מעודכנת של מודד מוסמך הבודק את המגרש ומסמן בתכנית כל עצם, עץ ומתקן, כולל גדרות, כולל כל שינוי, או אישור שאין שינוי + חתימת המודד לאות כי אין שינוי.
* אישור קרן קיימת לישראל בדבר עצים שבנכס הטעונים שימורם.
* אישור על היעדר ממצאים ארכיאולוגיים בתחום המגרש.
* אישור חברת החשמל.
* אישור בזק.
* אישור פיקוד העורף בעניין פתרון מיגון.
* אישור קבלן רשום לאות כי הוא יבצע את הבניה.
* אישור חברת גז על חיבור למערכת אספקת גז ומתקנים.
* אישור מעבדה מוסמכת על תשלום מראש עבור בדיקות טיב הבטון ביציקות.
* אישור יועץ תנועה/חניה.
* הסכם עם חברה לפינוי פסולת.
* דו"ח תנועה/חניה.
* דו"ח אקוסטי, נספח סניטרי, סימון זיקות הנאה, נספח בטיחות אש, דו"ח קרקע וביסוס, אישור משרד הבריאות, תשלומים, ערבות, ועוד ועוד.
[מדובר ברשומה חלקית, מתוך רשימות קונקרטיות- מצויות בידי המחבר, וציבור המתכננים מודע להן].
לפעמים הדרישה היא דרישת סרק המכביסה על הליך הרישוי ואינה רלוונטית.
לדוגמא- תכנית מדידה מעודכנת, במגרש בו מהנדס או אדריכל יכול להעיד בכתב כי מאז התכנית המאושרת שמצויה בתיק הבניין- לא חל שום שינוי שהוא, והזמן שחלף- חלף רק בגלל הביורוקראטיה המתמשכת.
דוגמא נוספת:
מינוי קבלן רשום לרישוי פרטיו+ חתימתו, בשלב כה מוקדם של הליך התכנון, כאשר ידוע שעד למועד תחילת הבניה- בתום המכרז- ייבחר קבלן אחר...
תקדימים לניצול לרעה של תלות המתכנן בחסדיה של הוועדה המקומית:
בת"א 99/82 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה רמת השרון נגד שאול ספיר, מתח בית המשפט המחוזי בתל אביב ביקורת בעניין סחבת שנקטה הוועדה, למרות שבאותו עניין עברה עבירת בניה על ידי מבקש ההיתר [הנתבע].
"נראה לי, כי לנוכח התנהגותה של התובעת ודרך הייסורים והחתחתים שהיה על הנתבע לצעוד בה בעטייה של התובעת מבלי להתעלם מכך שהוא מצדו החל בבנייה הנדונה בלא שיהא בידו היתר לכך, יש הצדקה לפסוק לטובת התובעת רק חלק קטן יחסית מתביעתה".
ראה גם בר"מ 8247/07 עיריית תל אביב יפו ואח' נ' פרג' ארועים בע"מ, בית המשפט העליון, שופטת מ' נאור- בעניין דומה:
"מאידך, אין לאפשר להעלות חדשות לבקרים טענות חדשות. לפיכך על העירייה ליתן בתוך 10 ימים החלטה חדשה בה יפורטו כל הטעמים בגינם לא ניתן לטענתה ליתן רישיון. לאחר קבלת ההחלטה יוכלו המשיבים להגיש עתירה חדשה לבית המשפט לעניינים מינהליים".
למותר לציין כי החלטה בנוסח זה לא הייתה נדרשת כלל, לו הייתה העירייה מתנהלת בצורה ראויה וללא בירוקרטיה מופרזת, המקשה על האזרח לעמוד בדרישות הוועדה לשם מילוין על פי מה שנמסר לו בכתב, ולא לעמוד בפני "הפתעות" שלא היה מיודע להן בהתחלה.
ראה גם ה"פ 363/98 רחום מאיר ובניו נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה יזרעאלים ואח', בית המשפט המחוזי בנצרת, שופט: ניסים ממן, להלן ציטוט מתוך הפרק "עיכוב הדיון בבקשה"- סעיפים 16 והלאה בפסק הדין, ציטוט המדבר בעד עצמו ללא שום צורך בהסברים נוספים:
"עיכוב הדיון בבקשה
16. טענת העותר היא כי הבקשה להיתר בניה היתה כשירה להידון כבר עם הגשתה בחודש פברואר 1998. אילו דנה בה הועדה המקומית בשעתה היה עליה לאשרה, באשר היא תואמת את תכנית המתאר. דחיית הדיון בבקשה מנימוקים של חוסר מסמכים, פרטים וכו' היתה מלאכותית ושלא בתום לב וכל כולה מכוונת שהועדה המקומית תדון בבקשה רק לאחר שהועדה המחוזית תיתן את ההחלטה הצפויה. אך אין זה הכל: חוקיות הבקשה צריכה להבחן לפי המצב המשפטי השורר בעת שנעשה הפרסום האחרון לפי סעיף 78 לחוק התכנון והבניה [16.3.98]. הקובע הוא מועד הפרסום, ואם לפני כן הבקשה היתה מוכנה להידון וראויה להתקבל - יש לצוות על הועדה המקומית להעניק את ההיתר בהתעלם מהתנאי שפורסם מאוחר יותר.
17. ב"כ הועדה המקומית, עו"ד פלג, טוען כי בקשת ההיתר לא היתה שלמה ומלאה ולא ניתן היה לדון בה, כל שכן להיעתר לה בישיבה שהתקיימה בסמוך לאחר הגשתה. בתצהיריהן של גב' דגני, מהנדסת הועדה, וגב' דפנה גייצמן, אדרכלית הועדה המקומית, פורטו חוסרים והליקויים שנמצאו בתיק הבקשה. לעומתן טוענת אדריכלית מיכל ארנט, שערכה את בקשת היתר, כי אין מדובר בחוסרים או בליקויים מהותיים, אלא בהשלמות שניתן לעשותן מאוחר יותר, לאחר שהבקשה אושרה באופן עקרוני. ההערות מונעות מתן היתר אך אין הן מונעות דיון בבקשה.
18. בנקודה זו דעתי כדעת באת כוח העותר. הליקויים והחוסרים כפי שפורטו בתצהירים היו אלה:
א; חסר נסח רישום מלשכת רישום המקרקעין.
ב; מס' ת.ז של המבקש לא צויין.
ג; תכנית המודד אינה מעודכנת ואינה חתומה במקור.
ד; הבקשה חלה על שלוש חלקות שלא הותר לאחדן.
ה; התכנית הוחזרה עם תיקונים בטיפקס, עם תוספות בדיו שחור.
19. מצאתי יסוד רב לטענת ב"כ העותר והאדריכל ארנט כי במקרים רבים אחרים הועדה המקומית התעלמה מאותם ליקויים ממש ולא זו בלבד שדנה בבקשות שכאלה, אלא גם אישרה אותן עקרונית.
עיינתי בפרוטוקול ישיבה מס' 98335 מיום 3.5.98 של הועדה המקומית שבה נדחתה בקשת העותר [ת/1] ומצאתי כי מרבית הבקשות, אם לא כולן [1] לקו בחוסר או בליקוי מהסוג שנמצאו אצל בקשת העותר. כל הבקשות שהתייחסו להיתר ע"ג אדמת מינהל מקרקעי ישראל היו חסרות אישור המינהל. בכל הבקשות שאושרו היו חסרים דף חישובים סטטיים, הצהרת מהנדס והצהרת בניה ע"י קבלן רשום. מתקבל הרושם כי המתכננים העובדים מל הועדה המקומית יזרעאלים יודעים, כנראה, כי הועדה אינה מקפידה על דרישות פורמליות מסוג זה, בוודאי שלא בשלב האישור והדיון הראשוניים, שאם לא כן אי אפשר להסביר מדוע כל כך הרבה בקשות לקויות מוגשות ומתאשרות בועדה זו. העותר, שענינו טופל בידי אדריכל מיכל ארנט, שכיהנה כשלושים שנה כמהנדסת אותה ועדה ממש, רשאי היה להניח כי גם בו ינהגו באותו אופן. אדגיש שוב כי אין כל פסול מנהלי או חוקי באישור עקרוני של בקשות החסרות מסמכים ובלבד שההיתר אינו ניתן בטרם הושלם כל התיק.
20. ברור שהבקשות היו יותר מליקוי או חוסר אחד. בכמה בקשות היה חסר נסח רישום והדבר לא מנע את אישורן (בקשה מס' 980123 ע"ש פרידמן חכשורי, בקשה מס' 970371 ע"ש כעביה חאלד, בקשה מספר 970480 ע"ש ג'ומאיס סאמי, בקשה מס' 980059 ע"ש ג'ומאיס פאני, ובקשה מס' 900480 ע"ש סאמי חוסין). מספר בקשות אושרו חרף העדר תוכנית מודד או שהתכנית לא היתה עדכנית [בקשה מס' 980018 ע"ש בשן הדס, בקשה מס' 980125 ע"ש פרימט דב, בקשה מס' 980166 ע"ש סיגלוביץ אליהו, בקשה מס' 980126 ע"ש רוזנפלד חיים מיקנעם, ובקשה מס' 960480 ע"ש סאמי חוסין]. בבקשות אחרות היו "תיקונים באורגינל" [בקשה מס' 980059 ע"ש ג'ומאיס פאיז]; באחרות היה חסר מספר הגוש או החלקה ובאחדות מיקום הבניה לא היה מדוייק [בקשה מס' 980117 ע"ש קיבוץ יפעת, ובקשה מס' 980167 ע"ש רגב יוסף]. בבקשה מס' 980169 ע"ש ברנובסקי מיכל היו חסרים פרטים אישיים לרבות מספר תעודת הזהות.
באחת הבקשות צויין במפורש ובמודגש כי, "לא תתקבלנה תכניות ללא מדידה, פירוט גוש חלקה מדוייק!!!" [סימני קריאה במקור- נ"מ], אך הדבר לא מנע את אישורה [בקשה מס' 980173 תיק 120006 ע"ש פייגנבאום רונן].
21. קשה לקבל את הטענה כי הליקויים בבקשת ההיתר של העותר היו שונים במשהו מהליקויים שנמצאו בכל הבקשות האחרות שנדונו ואושרו. לאור נוהלי העבודה של הועדה המקומית יש להניח כי אם בישיבת 3.5.98 אושרו בקשות לקויות הרי גם בישיבה שהתקיימה בחודש מרץ 1998 [שאליה לא הוכנסה הבקשה לדיון בשל חוסרים כאמור] נדונו ואושרו בקשות הלוקות באותם ליקויים. עו"ד פלג הצהיר כי הועדה המקומית מתכנסת אחת לחודש ביום א' הראשון בו. בקשת ההיתר הוגשה בתחילת פברואר 1998 ועקרונית ביתן היה להביאה לדיון בישיבה הקרובה- 1.3.98. כאמור היא לא הובאה בשל מה שנראה לאנשי הועדה פגמים מהותיים. לפי תצהירה של גב' גייצמן הבקשה היתה מוכנה לדיון ביום 30.398 אך גם בישיבה הבאה 5.4.98 - לא הובאה לדיון. לא קבלתי הסבר מניח את הדעת לכך. קוצר הזמן אינו נימוק, אם ידוע לועדה שמועד הדיון קריטי עבור העותר... הבקשה הובאה לדיון רק בישיבה שלאחר מכן- 3.5.98 - וכאמור נדחתה.
22. מסקנתי היא שהועדה המקומית פעלה שלא כחוק ושלא בתום לב כאשר מנעה קיום דיון בבקשת ההיתר של המבקש בשל ליקויים לא מהותיים, ומכל מקום נהגה בעניינו באופן שונה ממה שנהגה לפני כן ולאחר מכן בבקשות דומות. אין כאן שאלה של אפליה ואף לא חיוב הועדה לפעול בניגוד לתקנות התכנון והבניה. להיפך, תקנות התכנון והבניה [בקשה להיתר, תנאיו ואגרות] תש"ל-1970 עומדות במלוא תקפן והן קובעות כי אין ליתן היתר בלא השלמת המסמכים המפורטים שם, אך אין הן אוסרות מתן אישור עקרוני בכפוף לתאים שיושלמו.
על הועדה המקומית היה לנהוג כלפי העותר כחוק, כפי שנהגה כלפי מבקשים אחרים, לדון בבקשה ולאשרה על פי המסמכים שהיו בה, ומשלא עשתה זאת בשעתה עליה לעשות כן עתה, בהתאם למצב המשפטי שהיה בתוקף בעת הגשת הבקשה".
דברי בית המשפט המחוזי מפורטים, נוקבים, ומדברים בעד עצמם.
יצוין כי לא בכל המקרים מסוגל מבקש ההיתר שבקשתו לא באה לכלל דיון לערוך סקר של התנהלות הוועדה בתיקים דומים כפי שנעשה במקרה הנדון כאן. אעפ"כ, מי שמחליט לפעול בדרכים העומדות בפניו, נגד הוועדה הנוקטת כלפי בסחבת, ומעלה חדשות לבקרים תנאים חדשים כתנאי סף לדיון, יכול להגיע אל שלו בבית המשפט, ע"י פניה אל עורכי דין המתמחים בתחום הרישוי, ואל המומחים העוסקים בכך.
עינינו הרואות כי בנוסף לביורוקרטיה הנוצרת בעצם הדרישה הסטטוטורית לקיים את מצוות התקנות, לרוב- בגישה מחמירה ומורחבת, הוועדה עצמה מוסיפה קשיים, בדרכים יצירתיות שונות.
כך הוועדה נוקטת בטרטור אדמיניסטרטיבי שגרתי כפי שקרה בתיק 99/82 הוועדה המקומית נ' שאול ספיר, ("דרך הייסורים והחתחתים"- ביטוי של השופטת מרים נאור מבית המשפט העליון), וכן בשיטה של גילוי חלקי של תנאי ההיתר, ולאחר מילוי התנאים- הגשת רשימת תנאים חדשה, דבר שמעכב את הליך הרישוי פלאים, ובנוסף, גורם לפקיעת תוקפם של אישורים ותכניות, כגון, תכנית מדידה שצריכה להיות מעודכנת, ושעידכונה כרוך בהוצאות ובזמן נוסף...
סיכום
* עד שהוועדה מאשרת את הבקשה לבניית המרחב המוגן, המלחמה מסתיימת...
* עקב העיכוב, נדרש טיפול מחדש בעדכון חלק מהתנאים להיתר...
* משרדי תכנון סולדים מהמגע עם רשויות הרישוי ונאלצים להפעיל משרדים נפרדים ומאכרים לשם קידום תיקים, דבר שגורם לזילות הליך התכנון, ולאפליה בתחום.
* משרדי תכנון מגבילים ומצמצמים את מכלול שירותיהם, כדי שלא להתחכך עם הוועדה המקומית לתכנון ולבניה.
*צומחים שירותים של מאכרים ושל בעלי משרדים שכל עניינם הוא טיפול בתנאי ההיתר, והצלחתם של משרדים אלו הינה על בסיס של קשרים שהם רוקמים עם עובדי הוועדה.
* הביורוקראטיה פוגעת באזרח, פוגעת במשרדי תכנון שלא מעסיקים מאכרים, ויוצרת סכסוכים עקב טיפולים ארוכי טווח בבקשות להיתר בניה, לרבות בקשות פשוטות מבחינת תכנון.
*עליה של מחירי התכנון לאור הצורך להתגבר על הביורוקראטיה.
התנהלות זו גורמת לעלייה בעבירות בניה, וברתיעה מהגשת בקשות לקבלת היתר.
