זכויות האזרח מול הוועדה לתכנון ולבניה
הוועדה המקומית לתכנון ולבניה - מוגבלת
הוועדה המקומית לתכנון ולבניה היא רשות מנהלית, ובתור רשות מנהלית - שבידה כוח רב ביחסיה מול האזרח - עליה לנהוג בהתחשבות ובסובלנות כלפי בקשה של האזרח.
הוועדה המקומית אינה רשאית לנהוג כלפי האזרח הנזקק לשירות ב-כצד לדיון בין שני גופים משפטיים שווי זכויות, כי מעמדה-שונה, ועליה מוטלים חובות שלא מוטלים על צד לדיון "רגיל".
חובת אישור בקשה התואמת את תכנית המחסור
"גם ההלכה בעניין רובינשטיין [בג"צ 663/85 בו הובעה דעה שונה - אב"ע] הנ"ל זכתה לביקורת: 'הפסיקה דלעית נראית לנו מרחיקת לכת, מכיוון שקשה לתאר מצב שבו מבקש אדם היתר בנייה בדיוק לפי המוגדר בתוכנית החלה ובתקנות וכי אותו אדם יסורב על ידי רשות הרישוי המקומית מכיוון שהיא, רשות הרישוי המקומית, דורשת דרישות תכנון ואיכות הסביבה מעבר לדרישות שבתוכנית ובתקנות...
התוצאה של הפסיקה בעניין רובינשטיין נראית לנו כגלישה מתחום המוגדר והברור אל תחום של ערפול ואי וודאות'
[ראה ד"ר שמואל רויטל דיני התכנון והבנייה כרך ראשון עמ' 219"].
החלטת וועדת הערר הנ"ל מובאת בשלמות בספר "תכנון ורישוי" מאת ד"ר אברהם בן-עזרא בהוצאת "שי" עמ' 88.
הזכות לקבלת מידע
נחל את הדיון בהצגת השאלה: האם מותר לאזרח לעיין במסמכים ובתוכניות המצויים בידי הרשות המקומית או בידי הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה? כמובן שבעל הקרקע או הבניין שבהם מדובר, רשאי לעיין במסמכים ובתוכניות, וגם הלכה למעשה הרשויות הציבוריות לא מונעות זאת ממנו, אך השאלה עולה כאשר שכן סבור כי בונים מולו בניין הגורע מזכויותיו, או אז, יש והרשות הציבורית לא מאפשרת עיון במסמכים הרלוונטיים בטענה כי חל לגביהם חיסיון.
בהקשר זה, ראה ציטוט מע"א 4071/98 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה ירושלים נ' דנקנר השקעות בע"מ ופריצקר ושות' (מובא בספר "תכנון ורישוי" מאת ד"ר א' בן-עזרא בהוצאת "שי" עמ' 198):
"ואולם, גם באין הוראה חוקית אחרת, נקבעה בהלכה הפסוקה זכות העיון של האזרח במסמכי המנהל, בהתמלא תנאים מסוימים. ברגיל עומדת לו הזכות לעיין במסמכי הרשות, כאשר יש לו עניין לגיטימי בנושא, בבחינת היותו "נוגע בדבר". בבג"ץ 337/66 פיטל נ' ועדת השומה שליד עירית חולון (פ"ד כא(1) 69), נפסק, כי זכות העיון מעוגנת בשכל הישר ובהגינות האלמנטרית ביחסי הציבור השוררים בין השלטון לבין האזרח (עמ' 72 מול ד'-ה'). העניין הלגיטימי שהיה שם לעותר, התמקד בזכותו לערור על החלטה מנהלית (לנושא זה ראו בהרחבה, בספרו של פרופ' י' זמיר הסמכות המנהלית כרך ב' (תשנ"ו),876 ואילך; וכן בספרו של ר' הר-זהב המשפט המנהלי הישראלי (תשנ"ז) 408-413)".
כלומר, על פי פסק דין של בג"ץ הנזכר לעיל, ככל שהאזרח נוגע לעניין, יש לו רשות וקיימת לו הזכות לעיין במסמכים המוחזקים על ידי הרשות הציבורית.
כפי שידוע לרבים, למרות פסיקה זו הרשויות המקומיות והוועדות המקומיות והמחוזיות לתכנון ולבנייה לא יתנו בקלות יתירה לאזרח לעיין בתיקי בנייה של מגרש הסמוך/הצמוד למגרש שבבעלותו, אף כשיש לו עניין ברור בהם, וזאת מכמה טעמים אפשריים:
א. יצירת תלות של האזרח המבקש בקשה - באותו פקיד האמור להכריע האם להיעתר לבקשה אם לאו. תלות זו בה דובר רבות, מהווה אחד מעמודי התווך של הבירוקרטיה.
ב. הימנעות הפקיד מעימותים אפשריים עם בעלי המגרש/הבניין בהם מדובר.
ג. אותו אזרח המבקש לעיין במסמכים, חשוד כמי שמתכוון להתנגד לתכנית, ובכך הוא עלול, לכאורה, לסרבל את הליך הרישוי; מצב זה אינו נוח לוועדה.
ראה גם ע"א 630/97 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה נהריה נ' שיר הצפון בע"מ ואח', פורסם ב"סוגיות בתכנון וברישוי בניה" מאת ד"ר א' בן עזרא ועו"ד סמדר בן דור בהוצאת "שי", עמ' 41, להלן ציטוט בעמ' 55-56 שם:
"המחוקק בחר להעניק, מדי פעם בפעם, לרשויות הנזכרות בחקיקה הרלוונטית, את תפקיד הפיקוח על קיומו. פיקוח, מעצם הגדרתו יכול לקבל גוון פסיבי או אקטיבי לפי האופי המוקנה לו על ידי המחוקק. אולם, אין לטעות, לעניין זה, בין התפקיד לתכלית החוק ולהקניית סמכויות בעלמא, לרשות, רק משום שהוא תואם את הגדרת התפקיד כפי שהרשות רואה זאת. חוק התכנון והבנייה הינו חלק ממערכת חקיקה כללית המחויבת לעקרון חוקיות המנהל. פועל יוצא הוא שסמכויות פיקוח אקטיביות יכולות לקום רק במקום בו הוקנו סמכויות אלה במפורש. לכן, נראה לי, כי אין לראות את תפקיד הפיקוח על החוק כתכליתו, אלא תוצאה מסתברת של קיומו. כלומר, מקום בו המערכת המנהלית בכללותה מחויבת לקבלת היתר מפורש מהמחוקק לצורך הפעלת סמכות פקוח אקטיבית, בענייננו מתן ערובה, אין לפרש תקנות מסוימות כמקנות סמכות משתמעת כזו, רק מתוקף תפקידה הכללי של הרשות.
זאת ועוד, כל אזרח מוחזק כמי שמציית לחוק ובדרך כלל אין מחייבים אנשים לתת ערבות לביצוע הוראות החוק או לאי ביצוע עבירות, או עוולות. אין להניח מראש כי הפרט יעבור על החוק או על התנאי ולבקש בטוחה להבטחת קיומו, אלא אם החוק קובע תנאי זה, במקרים מיוחדים ומפורשים."
האזרח אינו עבריין פוטנציאלי
לעתים רשויות התכנון מתייחסות לאזרח כאל עבריין בנייה פוטנציאלי, ומקבלות את החלטותיהן מתוך הנחה כי האזרח יעבור עבירה וכי זו כוונתו.
תושב חיפה הגיש לעירייה בקשה להיתר בנייה הכוללת הפיכת חלק מדירתו [החלק המצוי בקומת הקרקע] לשטחי שירות, תוך בקשת בנייה חדשה בקומה העליונה.
משרד מהנדס העיר/הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה עיכבו את הוצאת ההיתר, ודרשו כי הבקשה להיתר תחולק לשני חלקים ותוגש בשני שלבים: שלב א', בו ישונה הייעוד של קומת הקרקע למחסנים [שטחי שירות], ורק לאחר גמר ביצוע הלכה למעשה של שלב זה, תוגש בקשה לבנייה שבקומה העליונה. וזאת דרשה העירייה כי לא סמכה על כך שהאזרח יציית להיתר הבנייה, לאמור, התייחסה אליו כאל עבריין שמזימתו היא לא לבצע את ההיתר בחלקו שבקומת הקרקע.
על כך הוגש ערר [ערר מס' 258/01 ג'אן בחוס נגד הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה חיפה, החלטה מיום 27/12/2001]. הערר הוגש ע"י עו"ד סמדר בן דור. (ההחלטה פורסמה בספר "תכנון ורישוי" מאת ד"ר א' בן-עזרא עמ' 230].
וועדת ערר קיבלה את הערר, ופסקה כדלקמן:
"8. ב"כ העורר טוענת כי אין בסיס משפטי לדרישת הוועדה המקומית בדבר פיצול הבקשה להיתר כאשר חזקה על העורר כי יפעל על פי דין. באם לא יעשה כן העורר, תוכל הוועדה המקומית להפעיל את סמכויותיה על פי כל דין בכל הנוגע להפרת תנאי ההיתר",
ובהמשך:
"10. לאחר שבחנו את טענות הצדדים הננו בדעה כי אכן צודקת ב"כ העורר בטענתה כי אין מקום לדרישה בדבר פיצול ההיתר וכי במסגרת תנאי ההיתר ניתן להסדיר את ביצוע ההיתר כדין ללא צורך בהארכה מיותרת של הליכי הרישוי".
התיק הוחזר אל הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה על מנת שזו תדון בבקשה כמקשה אחת, תוך הערה של וועדת הערר כי "מן הראוי כי החלטת הוועדה המקומית תינתן מוקדם ככל האפשר", ובכך יש, כמובן, דברי ביקורת על התנהלותה של הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה.
תפקידו של ביהמ"ש בריסון הוועדה המקומית
המעשה החל בכך שבסוף שנת 1977 בנה הקבלן שאול ספיר מבנה תוך סטייה מהיתר הבנייה שניתן לו במאי 1977, אף שבית המשפט המחוזי דיבר בשבח המבנה וכינו - "נאה ומהודר".
בחודש מאי 1978 אושרה הבנייה בדיעבד על ידי הועדה המקומית לתכנון ולבנייה רמת השרון, והקבלן זומן לשלם את האגרות. הקבלן אכן שילם את האגרות, אך לא קיבל לידיו בפועל את ההיתר החתום בטענה כי...מצפים למהנדס מועצה חדש.
הועדה המקומית לתכנון ולבנייה חזרה בה מכוונתה לאשר הבנייה, והגישה תביעה כספית מלווה בדו"ח שומה נגד הקבלן, על בנייה ללא היתר. [ת"א 99/82, הועדה המקומית לתכנון ולבנייה רמת השרון נגד שאול ספיר, בבית המשפט המחוזי בתל אביב, נפסק ביום: 29/1/1987על ידי כב' השופט י' גרוס, פד"י מ"ז (3) 397].
בית המשפט מצד אחד קבע כי מכיוון שהנתבע טרם קיבל את ההיתר החתום כדין - הרי אינו נחשב כבעל היתר בנייה, אך מתח בקורת על התנהגותה של הועדה באמרו - "דרך היסורים שבה הובל הנתבע, מזכירה תיאור קפקאי שקשה להשלים עמו".
השופט לקח בחשבון את התנהגותה של הועדה בפסק דינו, וחייב את הנתבע רק ב- 15% מהסכום שנקבע על ידי שמאי מקרקעין של הועדה, אף שלא היה בתיק דו"ח שומה נגדי לשומתו, ונימק: "נראה לי כי לנוכח התנהגותה של התובעת ודרך היסורים והחתחתים שהיה על הנתבע לצעוד בה בעטייה של התובעת, מבלי להתעלם מכך שהוא מצדו החל בבנייה הנדונה בלא שיהא בידו היתר לכך, יש הצדקה לפסוק לטובת התובעת רק חלק קטן יחסית מהתביעה".
* * *
לסיכום; מי שנפגע על ידי התנהגות הוועדה המקומית לתכנון ולבניה אשר נקטה נגדו באפליה ביחס לשכנו, מנעה ממנו קבלת מידע חיוני בתכנון, נקטה בביורוקרטיה מופלגת באישור בקשתן לבניה, או התנתה תנאים לקבלת היתר בניה וכשמולאו - הוסיפה תנאים שלא היו ברשימה הראשונה - מוצע כי יפנה למומחים, כדי לעמוד על זכויותיו.
