הוועדה המקומית: חריגה מסמכות*]
יש והוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, נוטלת לעצמה זכויות וסמכויות שאינן קיימות, וחורגת מגבולות ברורים, על פי חוקי הבניה, אשר הגדירו את סמכויותיה והגבילו את מגוון פעילותה.
מאמר זה לא היה נדרש, לו לא היו נפגעים מכך שהוועדה המקומית נוטלת זכויות שאין לה.
ערבות בנקאית
חברות בניה בנהריה, "שיר הצפון בע"מ" ו "גדילן בע"מ" ואחרות, קיבלו היתר בניה כדין.
בבואן לממש את זכותן ולמלא את התנאים לתחילת הבניה ע"פ ההיתר, הובהר להן כי עליהן להפקיד בידי הוועדה המקומית לתכנון ולבניה נהריה ערבות בנקאית.
עוד גילו חברות הבניה, כי בניה בניגוד להיתר עלולה לגרום למימוש הערבות הבנקאית.
מתוך עיון בחוק התכנון והבניה תשכ"ה - 1965 ותקנותיו, מסתבר שאין שום סימוכין בחוק בקשר לערבות בנקאית.
אולם, על פי סעיף 16 ל"תקנות התכנון והבניה (בקשה להיתר, תנאיו ואגרות) תש"ל - 1970", וזאת מכוח סעיף 265 לחוק, יש לוועדה המקומית לתכנון ולבניה סמכות להתנות תנאים שונים לקבלת ההיתר.
בדיוק בסמכות זו, דן בית המשפט העליון בע"א 630/97 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה נהריה נ' שיר הצפון בע"מ ואח', שופטים: א' מצא, י' זמיר, ח' אריאל, פסק דין מיום 23.07.1998.
להלן ציטוט מחוק התכנון והבניה תשכ"ה - 1965 סעיף 265 (2), בו תיאור סמכות שר הפנים להתקין תקנות בדבר תנאים לקבלת היתר בניה:
"(ב) קביעת תנאים להיתרים, הבאים להבטיח ביצוע יעיל של חוק זה, לרבות עניין ביצוע הבניה והעבודות לפי היתר".
על פי סעיף 16 לתקנות התכנון והבניה, יש לוועדה המקומית סמכות להתנות תנאים להיתר, כפי שמתואר שם בלמעלה מעשרים סעיפים ותתי סעיפים - מדובר בסמכות להתנות היתר בביצוע עבודות שונות, אך לא בתנאי של חובת מתן ערבות בנקאית...
בית המשפט העליון בע"א הוועדה נ' שיר הצפון דן בסמכות הוועדה לדרוש ערבות בנקאית כתנאי לקיום תנאי היתר הבניה, וקבע כי הערבות שנדרשה, לא נדרשה כדין, לאור זאת שבתקנה 16 כאמור לא מדובר כלל בערבות בנקאית, אלא בתנאים פיזיים שיש לקיימם טרם קבלת היתר הבניה.
בנוסף, קבע ביהמ"ש כי אין להעמיד את האזרח המבקש לקבל היתר בניה כעבריין פוטנציאלי, ואין לצאת מתוך הנחת עבודה שהוא יבנה ללא היתר בניה, ולהלן דברי השופט ח' אריאל בעניין זה:
"...זאת ועוד, כל אזרח מוחזק כמי שמציית לחוק, ובדרך כלל אין מחייבים אנשים לתת ערבות לביצוע הוראות החוק. או לאי-ביצוע עבירות או עוולות. אין להניח מראש כי הפרט יעבור על החוק או על התנאי, ולבקש בטוחה להבטחת קיומו, אלא אם החוק קובע תנאי זה, במקרים מיוחדים ומפורשים".
ובהמשך לפסק הדין, השלים השופט ח' אריאל את דברי הביקורת:
"אין לנו אלא לראות את התנהגותה בפועל של הוועדה המקומית כתוצאה של פרשנות עצמית לכוחה הבלתי מוגבל, כביכול, בעניין דרישת הערבות. לא רק שלדרישת הערבות לא היה בסיס חוקי, אלא שעולה בעליל מהדברים שלפנינו, שהשיטה האמורה אינה מתיישבת עם סדרי מנהל תקין".
אי אפשר להתעלם מהביקורת הנוקבת של בית המשפט העליון, בהרכב 3 שופטים, על התנהלות הוועדה המקומית מול האזרח, הנזקק לשירותי רישוי.
הוועדה רואה במבקש היתר עבריין בניה בפוטנציה, יוצאת מנקודת הנחה כי הוא [דרך שגרה] יבצע עבירות בניה, וכדי למנוע אותן - היא מחייבת את האזרח במתן ערבות בנקאית, שתוצג לפירעון ככל שלדעתה של הוועדה - האזרח יבצע במהלך הבניה עבירת בניה, או בכל זמן אחר. בית המשפט העליון שלל גישה זו מכל וכול.
נשיאה בהוצאות
הוועדה במקומית לתכנון ולבניה היא רשות מנהלית ויש להקפיד על כל צעדיה ולהתייחס בזהירות רבה לכל החלטה שיש עמה ניחוח של אפליה או פעולה בלתי תקינה, הפוגעת באזרח/במבקש היתר בניה.
להלן דוגמא נוספת הננקטת ע"י הוועדה, בעניין חיוב רשות העתיקות לפצות בעלי קרקע המוכרזת כאתר עתיקות ו/או לפצותם בגין הוצאות בדיקה האם הקרקע הינה אתר עתיקות.
במאמר מוסגר יובהר, כי הכרזת קרקע כאתר עתיקות, פוגעת בערך הקרקע מבחינת הבעלים המעוניין לנצל את הקרקע לבניה.
מדובר בבג"ץ 4146/95 עזבון המנוחה לילי דנקנר ואח' נ' מנהל רשות העתיקות ואח', שופטים: י' זמיר, ד' ביניש, מ' אילן, פורסם בפדאור (בהמשך - בתקדין).
בית המשפט הגבוה לצדק פסק:
"אמנם חוק העתיקות, להבדיל מחוק התכנון והבניה, אינו מחייב את רשות העתיקות לפצות את הבעלים של אתר עתיקות על הפגיעה הנובעת מעצם ההכרזה על אתר עתיקות, אך האם ראוי להרחיק לכת ולחייב את הבעלים לשאת, בנוסף לפגיעה זאת, גם בהוצאות הכספיות הנדרשות לביצוע בדיקה באתר על ידי רשות העתיקות?"
בהמשך:
"הפרקטיקה הנהוגה **] בנוגע למימון הבדיקה נראית בעיני בלתי חוקית".
(הדגשת הקו אינה במקור).
לאחר בג"ץ זה - הותקנו תקנות המסדירות את תשלום האגרות עבור בדיקות בנושא העתיקות, תוך מיתון ושמירה על איזון.
להלן תדפיס מדברי ההסבר לתקנות העתיקות (אגרות למתן אישור פעולות) (תיקון) תשפ"ה - 2025;
"בבג"ץ 4146/95 עזבון המנוחה לילי דנקנר נ.מנהל רשות העתיקות ואח' (להלן "בג"ץ כפר שמריהו"), נקבע כי גביית כספים מהאזרח בלא שהותקנו תקנות מפורשות לשם כך אינה חוקית. כמו כן המליץ בית המשפט העליון להקטין את הפגיעה בזכות הקנין ש פרטים שהינם בעלי קרקע המכילה עתיקות.
בעקבות בג"ץ כפר שמריהו התקבלה החלטת ממשלה מס' 1840 מתאריך 25.6.2000 (להלן - החלטת הממשלה) בה נקבע כי משרדי ממשלה, ולרבות כל מי שפועל מטעמם, ישלמו עבור פעולות ארכיאולוגיות את עלותן בפועל.
בנוסף לכך, הותקנו תקנות העתיקות (אגרות למתן אישור פעולות), תשסא- 2001 (להלן-התקנות), אשר הסמיכו לגבות כספים ממי שאינו המדינה בקשר לביצוע פעולות ארכיאולוגיות. לענין הסבסוד נקבעו שתי "מדרגות", האחת לגופים ציבוריים שאינם חלק מהממשלה, והשנייה לגופים אחרים, כאשר הכוונה היתה לאותם בעלי קרקע שהם פרטים יחידים."
וכן גם:
"התעריפים הציבורי והפרטי הינם למעשה תעריפים מסובסדים, אשר גובהם נמוך מעלות ביצוע הפעולות בפועל, ואילו תעריף העלות הינו על פי מחירון שאושר על ידי מועצת רשות העתיקות לרבות נציגי משרד האוצר החברים בה".
(הדגשות הקו אינן במקור).
המשמעות היא, כי עד למועד העדכון של התקנות, הגביה בגין בדיקת הקרקע בעניין העתיקות - לא הייתה חוקית.
תקדים יצחק עמית
לפעמים, החריגה של הוועדה היא דווקא בכך שהוועדה מתאמצת "לבוא לקראת" עבריין הבניה, ובניגוד לנוהגה בדרך כלל, להימנע מאכיפה.
בהקשר זה יש לדעת כי חוק התכנון והבניה תשכ"ה - 1965 הוא חוק שלילי במובן זה שאין חובת הוועדה לאכוף אותו בכל מקרה, והאכיפה נתונה לשיקול דעתה של הוועדה.
יחד עם זאת, הוועדה מנועה מליצור תקדים המהווה אפליה ברורה.
בעניין פרשת יצחק ורבקה עמית, תיק בניין 2376033044 רח' נעמה 41 מבשרת ציון, בקשת הקלות נבדקה ע"י הוועדה המקומית "הראל" מיום 30.04.2020, והוחלט כי "הבניה המוצעת נוגדת תכנית הבינוי המאושר", ולמרות זאת "הוועדה מחליטה לאשר את הבקשה בתנאי הקטנת שטח התוספת...".
הבקשה לאישור הוגשה כאמור ע"י יצחק ורבקה עמית: ההיתר ניתן בתנאים ביום 19.08.2020 - היתר בניה מס' 20190675.
ברור כי לכל הפחות, בין מועד הגשת הבקשה להיתר ובין מועד נתינת ההיתר - נכלל בבית עמית רכיב בניה בניגוד לדין, ושימוש בו מהווה עבירת בניה - קרי: עבירה פלילית.
ברור גם כי "מעוולה לא תצמח עילה", והוועדה הנכבדה צריכה לשאול את עצמה ללא פניות, האם כך היא פועלת בשגרת עבודתה, כי אם כן, וחזקה כי כן - ככל שלא ננקטה כאן אפליה, הרי פרשה זו מהווה תקדים חשוב בתחום אכיפת חוקי הבניה בכלל, ומקרים הדומים או זהים לנדון בתיק עמית - בפרט.
*] - מאמר מקורי בעניין זה - "לא שולטת בעצמה" - הופיע בבטאון "בניין ואדריכלות" של רשת "מדיום" גליון 77 שנת 2001, עמ' 68-69; המאמר הנוכחי מושתת על המקורי, אך מורחב ומעודכן.
**] - הפרקטיקה הנהוגה (הפסולה) היא לחייב את בעלי הקרקע בעלות הבדיקה המקצועית, אשר תתן מענה לשאלה, האם הקרקע הינה בבחינת אתר עתיקות.
***] - מחבר מאמר זה כבר נעזר בתקדים עמית במתן חוות דעת מקצועית, שסייעה ללקוחותיו.
