החלטות ממשלתיות לייעול הליכי רישוי ובניה - כוונות ותוצאות

האם הרפורמה בתכנון ורישוי הבניה שיזמה הממשלה - הולכת לקראת הצלחה או שלא נדונה לכישלון?

בהחלטת ממשלה מספר 777 (תבנ/3) שנתקבלה על ידי וועדת שרים בניסיון לייעל ולשפר את תחום רישוי הבניה מיום 30.09.2009, נקבע כי תוקם ועדה מקצועית מיוחדת שתחקור ותגיש המלצותיה כיצד אפשר לשפר, לקצר ולפשט את הליכי התכנון, הרישוי והבניה, על מנת להקל על צרכני מוסדות התכנון, שהם: חברות ענק מתחום הבניה, בצד האזרח הקטן המגיש בקשה לבניית תוספת של 15 מ"ר או שינוי פנימי או כיוצא בזה, האזרח הקטן שבניגוד לקברניטי המשק בתחום יזמות הבניה הוא בסך הכול שואף ומייחל להקים את ביתו בעיר או בכפר על רבע דונם.

הוועדה המקצועית החלה את פעילויותיה מראשית דרכה ברגל שמאל, משדנה ובדקה בכפיפה אחת את יזמי הבניה במגלגלים מיליארדים, ביחד עם האזרח הקטן שמבקש לסגור מרפסת.

נקצר דרך ונגיע אל התוצאה של פעילותה של הוועדה המקצועית: נולד תיקון לחוק התכנון והבניה 101 באפריל 2014.

עיקרי התיקון  הם ביצוע שינוי משמעותי בתחום התכנון והרישוי, ומשרד הפנים הופקד על קידום ויישום התיקון לחוק בשני מישורים עיקריים:

בתכנון - ביזור וחלוקה מחדש של סמכויות התכנון בין הועדות המחוזיות לבין הועדות המקומיות, בד בבד עם הגדלת יכולתן המקצועית של הועדות המקומיות, קיצור וייעול הליכים, שיפור השירות והגברת השקיפות והוודאות.

ברישוי הבניה - שיפור וייעול הליכי רישוי הבניה ובקרת הביצוע לטובת איכות הבניה תוך קיצור הליכי הרישוי.

בשני תחומים אלה, משרד הפנים נחל כישלון ואכזבה מרים, ולא בכדי, כפי שיוסבר.

לא התכנון קודם, ולא הרישוי קוצר.

תחום הרישוי

הליכי רישוי הבניה היו אמורים להתקצר, והכוונה טובה, לאור משך הזמן המופרז שלוקח מרגע הגשת בקשה להיתר בניה ועד לקבלת היתר הבניה [במיוחד על ידי מי שאינו מקורב, ושהוועדה המקומית אינה חפצה ביקרו].

הכוונה הייתה כי נושא הרישוי יתרכז ויטופל על ידי גוף מקצועי [גוף חדש שלא היה קיים לפני כן] והוא "מכון בקרה". לאמור, מכון הבקרה הוא אשר יבדוק תכניות, יבדוק חישובים סטטיים בדיקה מקצועית, ויהיה מופקד על כל השלבים בין הגשת התוכניות ועד לאישורן. יש גם זמן קצוב, אך אין הקצבת זמן למועד תחילת הזמן הקצוב, וכאן נכנסת הוועדה המקומית לתכנון ולבניה, הישנה והטובה, לפעולה ולפעילות אינטנסיבית כפי שרק היא יודעת לעשות: טרם העברת התוכניות לידי מכוני הבקרה, הוועדה גם כן בודקת, ובודקת, ומעירה ומעירה, ומתנה תנאים להעברת התוכניות לשלב הבא, כמו פעם, תנאים חדשים שלא הותנו בבדיקה הראשונה, אף על פי שהדבר אסור.

שוב מוצא עצמו המתכנן הזוטר, שמתכנן "רק וילות" או "בעיקר וילות" ולא חולם על תכנון גורדי שחקים, קניוני ענק ושכונות מגורים, במעמד שפרנסתו תלויה במוצא פי פקידי הוועדה, ולכן הוא לא יסתכסך איתם ויבלע את הצפרדעים שמוגשים לו פעם אחר פעם, שוב ושוב.

אפנה את הקורא אל אופן הגשת תכנית היתר בניה אל הוועדה, תיאור הגשת התכנית נמצא בספר "תחיקת הבניה – להלכה ולמעשה" מאת החתום על מאמר זה ביחד עם המהנדס יואל בן עזרא, בהוצאת "בורסי" תשע"ה, עמודים 145 עד 156.

בעמודים אלה נכתבו התנאים בתמצית בצורת טבלה. מדובר בעשרות תנאים שיש למלא. ויש גם שיקול דעת לוועדה, שיקול דעת שמקנה לה כוח וסמכות, לעתים שרירותית, להיטיב עם מי שברצונה ולהקשות על אחרים. לדוגמא, התנאים לפיהם רשאית הוועדה לתת או לא לתת היתר בניה, להתלותו או לבטלו, הם:

1. התאמת חומרי הבניה לתקנים 921 ו- 755.

2. המראה החיצוני של הבניין ומידת התאמתו לסביבתו הבנויה.

3. עבודות פיתוח.

4. חניה.

5. ועוד עשרות נושאים כמו – בטיחות, חוות דעת סביבתית, תנועה, אוורור, ביוב וניקוז, ועוד.

די להתייחס לאחד מתוך רוב התנאים, כדי להבין עד כמה עדיין [לאחר הרפורמה הגואלת] האזרח תלוי בוועדה – והתנאי הנבחר הוא חניה.

החניה צריכה להיות מתוכננת ומוצעת על פי תקן חניה [שאינו תקן אלא הוא חלק מהתקנות], אך בתקן חניה אין פרטי תכנון. כאן נכנס לתמונה מסמך של משרד התחבורה אשר כולל הוראות ושרטוטים הפרושים על פני מאות עמודים, אך ...ברצות הוועדה, היא מכפיפה את המתכנן להסתגל לכל "קוצו של יוד" לפי המסמך של משרד התחבורה, וברצות הוועדה היא מקלה בכך ראש ומאפשרת לסטות מהמסמך, בטענה כי המסמך אינו בבחינת תקנת בניה ולכן אינו מחייב...

["קוצו של יוד" פירושו: פרט זעיר שצריך לדקדק בו. מקור הביטוי הוא במסורה. סופר סת"ם נדרש לדקדק בכתיבת ספרי תורה בתגין כך שלא יגעו זה בזה, ואפילו תג (=קוץ) של האות י' שהיא הזעירה מבין האותיות. קל וחומר באותיות הרגילות או הגדולות. המונח שגור בשפת המשנה והתלמוד].

כל עוד לא שונה כמעט דבר בין כותלי הוועדה המקומית לתכנון ולבניה ובעיקר במנגנוניה ובבעלי התפקידים בה, היא תמשיך לפעול, זאת אף זאת, לכשיזהו פקידי הוועדה כי מוקמים ארגונים "מתחרים" להם [מכוני הבקרה] – או אז הם יוכיחו [בעיקר לאזרח הקטן ודרכו לכל מי שנחוץ כי ייווכח] עד כמה הם חיוניים, עד כמה תפקידיהם חשובים, עד כמה כל אחד ממבקשי ההיתר תלוי בהם, ועד כמה הם מחמירים יותר ויודעים יותר ממכוני הבקרה.

לאחר דילוג על המשוכה של הוועדה, ורק אז, יתחיל בפעולתו מכון הבקרה... והאזרח ימתין בסבלנות.

הליכי תכנון

במועד כתיבת שורות אלו, אני מעביר במשרדי בחיפה שלוש-ארבע תכניות מתאר דרך הליכי רישוי הבניה, במיקומים שונים בארץ, וחווה את "מידת ההתייעלות" עקב הרפורמה הממשלתית, שכוונתה טובה, ואיני מטיל ספק בכך.

הכוונה לחוד והתוצאה לחוד. מבחינת הוועדה המקומית לתכנון ולבניה, וועדת ערר, הפרוטקציה והאפליה – אין שום הבדל ו"מה שהיה הוא שיהיה ומה שנעשה הוא שייעשה ואין כל חדש תחת השמש" כדברי החכם באדם [קוהלת, פרק א', פסוק ט'].

להבהיר, במיוחד בתחום התכנון העירוני, המתכנן תלוי בפקידי הוועדה ובמשרד מהנדס העיר, שמתווים מדיניות לפי היוזם, ואם ראש המועצה חבר אישי ["חבר ילדות"] עם יזם בניה, הוא לא ימדר עצמו מהדיונים בענייני חברו מילדות, ההפך הוא הנכון, הוא ימשוך בחוטים ויפעל בהצלחה לקידום בקשותיו, והיו דברים מעולם. את המונח: "חבר ילדות" בחרתי לא באקראי, אלא כי שמעתי תיאור זה מקרוב. כך גם, אם ראש המועצה אינו חפץ ביקרם של בעלי מגרש המיועד והמתאים לחלוקה, הוא אומנם לא יוכל לסכל חלוקת המגרש, כי יש דרכים לפנות לערכאות עליונות, אך בהחלט ראש המועצה ישים מקלות בגלגלי הרישוי ויגרום לסרבולו ולסיבוכו, לצורך בפניה לערכאות תכנון ושיפוט גבוהות יותר, דבר שמאריך בשנים את הבניה, ולא כל אחד יכול לעמוד בכך.

המלצות

לאחר דברים קשים אלו, שהיה לי קשה לכתוב אותם, לקורא קשה לקרוא ולאזרח עוד יותר קשה לחוות, אי אפשר שלא להעלות המלצות לשיפורים ודרך להגיע לייעול הליכי הרישוי והתכנון. מצד שני, קצרה היריעה.

לכן אומר "בקצירת האומר" כך:

א. לאחר שנוכחנו כי הבעיה היא בכוח אדם בין כותלי הוועדה המקומית, יש לטפל בדיוק בנושא זה ולהקטין את מספר עובדי הוועדה באופן משמעותי.

ב. יש לחקוק, צר לי, חיקוקים אחרים. לא קל לומר זאת רגע לאחר תחילת יישום החוקים החדשים. ובכל זאת, החקיקה צריכה לבטל כל מה שמאפשר שיקול דעת ואפליה, ולגדור את הוועדה במסכת סטטוטורית אשר בה יימצאו פתרונות לעיקר ולרוב הבעיות.

ג. לא יתאפשר לפסול או לדחות תכנית התואמת את תכנית המתאר. לא תהיה שום תלות של האזרח בפקידי הרישוי.

ד. מכוני הבקרה שזה עתה קמו – יבוטלו לאלתר, והרישוי ייעשה בתוך הוועדות המצומצמות לאחר התאמת כוח האדם למטלות שבפני הוועדה – התאמה שאותה הייתה צריכה לבדוק הוועדה המקצועית, שבדקה נושאים אחרים...

ה. האחריות המוטלת על המתכננים תגדל, ובד בבד - סמכותם תגדל.

ו. יוגדרו בקשות בניה של מבנים פשוטים, אשר לא יידרש לגביהן להעבירן דרך כל התהליך הארוך והמסורבל של רישוי הבניה, כאילו היו גורדי שחקים. לשון אחר, יהיו שני סוגי מסלולי רישוי.

ז. בקשה שלא נדונה תוך 3 חודשים, תאושר לאלתר ללא תנאים [עדיין המתכנן יהיה אחראי לכל נושא התכנון, כך שלא מדובר בתכנון לא אחראי או ברישוי לא מבוקר].