ערר 334/14 רוני ושושנה שעיבי נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה עמק חפר

מדינת ישראל משרד הפנים – מחוז המרכז

ועדת ערר מחוזית

ערר מס' 334/14

הרכב ועדת הערר:

יו"ר: עו"ד שרון מונטיפיורי – גילן

אדריכל רשום ע"פ סעיף 12 א (3): אדר' מר שמואל חכים

נציג ציבור: מר עמירם גלילי

העוררים:

1. רוני שעיבי

2. שושנה שעיבי

ע"י ב"כ עו"ד סמדר בן דור

נגד

המשיב/ים:

1. הועדה המקומית לתכנון ובניה עמק חפר

ע"י ב"כ עו"ד מתן פריידין

החלטה

בפנינו ערר על החלטת הועדה המקומית לתכנון ולבניה עמק חפר (להלן: "הועדה המקומית"), מיום 7/09/2014 להשהות את הדיון בתכנית מיתאר מקומית מס' 409-0170175 (עח/מק/14/53) בעניינה הגדלת שטחי בניה ותוספת יח"ד בחלקה על חלק מחלקה 36 בגוש 8636 באלישיב (להלן: "התכנית").

להחלטה נשוא הערר קדמו שתי החלטות קודמות בתכנית –

ביום 9/02/14 נדונה התכנית בועדת המשנה של הועדה המקומית והוחלט:

"הועדה אינה ממליצה לאשר את התכנית כפי שהוגשה. הועדה ממליצה למגישים היזמים להגיש תכנית שתכלול הגדלת שטחי בניה ליחידת דיור קיימת אחת בשטח שלא יעלה על 6% ושתכלול גם את קו הבנין המוקטן לצד צפון למבנה המגורים הקיים."

ההחלטה הנ"ל כללה גם הנחיות והערות ביחס לגיליון דרישות.

ביום 20/07/14 ניתנה החלטה נוספת של ועדת המשנה שבחנה את התכנית המתוקנת ונקבע:

"להביא את התכנית לדיון בועדת המשנה הבאה לאחר בחינת המסמכים המעודכנים."

ביום 7/09/14 החליטה הועדה המקומית את ההחלטה נשוא ערר זה:

"לחזור ולדון בתכנית לאחר התקדמות של התכנית הכוללת לישוש לרבות בחינה מחודשת של מדיניות הועדה."

תמצית טענות העוררים

1. ביום 12/10/1994 החליטה ועדת המשנה של הועדה המקומית להמליץ להפקדה במחוזית של תכנית קודמת (להלן: "התכנית המקורית"). הועדה המקומית לא העבירה את התכנית לועדה המחוזית כנדרש בחוק והתכנית לא קודמה.

2. באותה העת היו העוררים טרודים בבעיות בריאותיות ובמשך שנים לא טיפלו בתכנית. עתה הוגשה התכנית בשנית.

3. התכנית הכוללת של הישוב אלישיב נמצאת בשלבי תכנון מוקדמים וטרם הופקדה ולכן אין החוק מאפשר להתחשב בה או להטיל מגבלות או תנאים בהתייחס אליה.

4. התליית הדיון בתכנית עד לבחינה מחודשת של תכנית היישוב אינה לגיטימית. לא ניתן להתחשב במדיניות ערטילאית בלתי ידועה שלא גובשה במסמך ולא אומצה על ידי מוסד תכנון.

5. השהיית התכנית לתקופה בלתי מוגבלת יש בה חריגה מסמכות. על ועדת המשנה לדון בתכנית לגופה ולהחליט בה בהתאם למצב הקיים היום.

6. הועדה המקומית מנועה מלחזור בה מהחלטתה ביחס לתכנית המקורית, להמליץ עליה, ללא נימוקים כבדי משקל.

7. העובדה שהועדה המקומית דרשה מהעוררים לבצע השלמות ותיקונים רבים בתכנית כאשק סברה היא שאין מקום לאשרה היא שיטת עבודה לקויה.

תמצית טענות הועדה המקומית

8. העורר מבקש להכשיר חריגות בניה שבוצעו על ידו. כנגד העורר אף התנהלו הליכים פליליים במסגרתם הורשע.

9. התכנית המקורית לא קודמה כיוון שהעורר לא מילא אחר דרישות הועדה המקומית וזנח את אותה תכנית.

10. הועדה קיימה דיון ענייני ומקיף בתכנית. החלטתה של הועדה המקומית בהעדפתה תכנון כולל על פני תכנון נקודתי ואשר קובעת כי אין לעודד עבריינות בניה ראויה ותואמת את הדין.

11. הערר הוגש באיחור ויש לסלקו על הסף. הערר הוגד כחודש לאחר שהומצאה ההחלטה נושא הערר לעוררים ואחר המועד החוקי להגשתו שהינו 15 יום בלבד.

12. לעורר אין כל זכות מוקנית שתכנית שהוגשה על ידו תאושר.

13. הטענות שהובאו על ידי העוררים ביחס להתחשבות בתכנית חדשה רלוונטיות למתן היתר ולא לאישורה של תכנית.

14. התנהגות העורר ועבירות הבניה שביצע הן שיקול רלוונטי שעל הועדה המקומית לשקול בעת קבלת החלטה בתכנית שהוגשה על ידו.

15. הבינוי הקיים עולה על המבוקש בתוכנית.

דיון והכרעה

16. לעניין השיהוי בהגשת הערר, בכל הנוגע להארכת מועד להגשת ערר עומדים בפני ועדת הערר מספר שיקולים רלוונטיים: מידת השיהוי האובייקטיבית, הטעם לשיהוי, חוקיות ההחלטה הנתקפת, מידת הפגיעה באינטרס ההסתמכות של המשיבים (ראה ערר (י-ם) 245/07 שמחה ויהודית פופס נ' הועדה המקומית לתכנון מטה יהודה (פורסם בנבו).

להלן נבחן את השיקולים אחד לאחד:

• מידת השיהוי האובייקטיבית -  ההחלטה נשוא הערר ניתנה ביום 7/09/2014. לגרסת העוררים ההחלטה נשלחה אליהם ביום 1/10/2014.  הערר הוגש ביום 2/11/2014 ובאיחור של כ-16 יום. לפיכך מידת השיהוי האובייקטיבי היא קטנה.

• הטעם לשיהוי – העורר לא הצביע על טעם ברור לשיהוי למעט טענת ב"כ העורר כי הגישה בקשה להארכת מועד. יצוין כי לועדת הערר לא הוגשה כל בקשה להארכת מועד כאמור.

• חוקיות ההחלטה הנתקפת – כפי שיפורט להלן ועדת הערר סבורה שנפל פגם בהחלטת הועדה המקומית שיש בו כדי להביא לבטלותה.

• מידת הפגיעה בעורר – הותרת החלטת הועדה המקומית על כנה משמעותה שעל העורר להרוס את הבניה הבלתי חוקית ולא יוכל לזכות בזכויות הנוספות המתבקשות בתכנית.

• אינטרס ההסתמכות – הועדה המקומית לא הצביעה על פגיעה כלשהי באינטרס ההסתמכות שלה, עקב השיהוי בהגשת הערר.

לאור העובדה שמדובר בשיהוי של כשבועיים בלבד, מבלי שנפגע אינטרס הסתמכות כלשהו של המשיבה וכשמנגד תלויה ועומדת החלטה שמן הראוי לבטלה, הרי שועדת הערר סבורה כי יש לדחות את טענת השיהוי. יתרה מכך גם לאור התנהלותה של הועדה המקומית כפי שיפורט להלן, אין הצדקה לקבל את בקשתה לדחיית הערר על הסף מחמת שיהוי בהגשתו.

17. לגופו של עניין – אין מחלוקת כי מדיניות כללית של העדפת תכנון כולל על פני תכנון נקודתי היא ראויה. יחד עם זאת אין משמעות הדבר שתכנון נקודתי יפסל על הסף. בהחלט יתכנו מקרים שמן הראוי לאשר תכנון נקודתי.

18. בערר (מרכז) 625/04 שלמה לשם נ' הועדה המקומית לתו"ב רחובות (פורסם בנבו, 18.06.2008) נקבע:

"אין דין האוסר בארח מוחלט תכנון נקודתי אולם הדעת נותנת שתכנית רחבת מימד עדיפה על תכנית נקודתית המקיפה שטח מצומצם. שכן הכלל הרחב אומר שרשות התכנון ככל רשות מנהלית צריכה להשתמש בסמכויותיה ביושר ללא משוא פנים ומתוך שיקולים ענייניים. בדרך כלל הדבר מושג כאשר התכנון המקיף שטח רחב יותר ונוטל ממילא בחשבון מערכת שיקולים ואינטרסים רחבה (ע"א 577/66 ברונו נ' הועדה המחוזית. בג"צ 581/87 צוקר נ' שר הפנים). ר' עת"מ 1028/98 קרן תורה ועבודה נ' ועדה מחוזית לתו"ב מרכז ואח' [פורסם בנבו], שם אושרה תכנית מתאר נקודתית."

19. גם ועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית התייחסה לסוגיה זו במסגרת עררים 33-37/12 ו- 44/12 שעניינם תכניות נקודתיות לתוספות בניה בדירות במודיעין. להלן כמה ציטוטים מההחלטות הנ"ל הנוגעים לענייננו:

"תכנון נכון הוא תכנון המבוצע מן הכלל אל הפרט, באופן שהתכנון הכולל נעשה לפני גזירת התכניות הנקודתיות או החלקיות."

"ראיה כוללת ורחבה מאפשרת להביא בחשבון את כל האינטרסים הקיימים ולבחון את מערך השיקולים במלואו באופן שבו הצרכים והתכלית הם המובילים את התכנון ולא אוסף של תכניות נקודתיות העשויות טלאים טלאים, הן המכתיבות את המציאות התכנונית מעם היווצרותן".

"אכן תכנון נקודתי הוא חוקי ובזה צודקות העוררות. יתכנו מקרים שבהם התכנון הכולל צריך לסגת לאחור מפני נסיבות פרטניות ונקודתיות. כך למשל מקרים שבהם לא ניתן להמתין לתכנון כולל."

20. לאחרונה נתן בית המשפט העליון דעתו בסוגיה זו בעע"מ 8909/13 ישעיהו הרמלין נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה מחוז מרכז. באותו עניין דובר על תכנית נקודתית במושב ומעבר לשאלת התכנון הנקודתי מול תכנון כולל נדונה גם סוגיית הצדק חלוקתו לאור הגבלת מספר יחידות הדיור שהוקצו לאותו מושב.

בין היתר קבע בית המשפט כדלקמן:

"54. מכאן אל העיקר. דעת לנבון נקל, כי יש טעם רב בהעדפת תכנון כולל למתווה פיתוחו של מושב, על פני מלאכה של טלאי על טלאי, פרי אישורן של תכניות נקודתיות בקידום עניינו של היחיד."

ועוד קבע בית המשפט:

"ברם, לצד ההכרה בחשיבותם של התכנון הכולל ושל עקרון הצדק החלוקתי, הכרחי לתחום גבולות ראויים לכל אחד מהם, שאם לא כן הם עלולים לגרום עוול. אבהיר. אשר לתכנון כולל, מדובר בהעדפה מוצדקת, אך רק בהעדפה; לא בחזות הכל. בשלב מסויים בהמשכו של ציר הזמן, דחיית תכניות נקודתיות במושב זה, לצד אי-השלמת תכנון כולל מזה, תהא להתנהלות מנהלית החורגת ממתחם הסבירות, ותקום עילה משפטית להתערבות בה (לזיקה שבין הימשכות הליכי התכנון או מידת התקדמותם לבין סבירות החלטה שלא לאשר תכנית נקודתית, ראה בג"ץ 6572/13 ברקאי נ' שר הפנים (1.10.2014)(פורסם בנבו), פסקה 7; עת"מ (מרכז) 26202-04-12 הוועדה המקומית לתכנון ובניה (8.8.2013)(פורסם בנבו), פסקה 7)).

"אדגיש אפוא, כי 'גרירת רגליים' בקידום תכנון כולל על-ידי מי מן המשיבים, לא תוכל לעלות בקנה אחד עם המשך התנגדות לאישור התכנית על סמך העדרו.

60. משכך, ככל שיבקש למנוע דיון מחודש בתכנית מטעם זה, יהא על המשיב 3 להתמיד במאמציו הנטענים לקידום תכנון כולל, במגמה למלא אחר כל דרישה לצורך השלמת תכנון כולל בתוך פרק זמן סביר.

מהו קו פרשת המים שבו יסוגו שיקולי הכלל התומכים בתכנון כולל, ותינתן עדיפות למאווייו של היחיד לאישור התכנית הנקודתית? לדידי, אין לנקוב בזמן קצוב מראש. לא בכדי נקט בית המשפט המחוזי במונח "זמן סביר", ובצדק עשה כן, מחמת ריבוי המשתנים וכלל הנסיבות בכגון דא. מושב אחד אינו דומה למשנהו, ונסיבות רבות עשויות להתברר רק במהלך קידום התכנון. על המשיבים 1-2 להעריך על סמן נסיונן ומומחיותן את סבירותם של פרקי הזמן בהתאם לשלבי התכנון, ולעשות כן באמונה.

64. ראוי לתת את הדעת גם על חלופת ביניים. בסמכות המשיבות 1-2 לשקול חלופה שכזו, שאינה צרת-אופקים כתכנית נקודתית וגם אינה רחבת-ידיים, כתכנון כולל. יוכל המשיב 3 להחליט, או שהוועדה המקומית תוכל לקבוע, מספא מסוים של יחידות דיור (להלן: הקבוצה) מתוך היתרה בהתאם למגבלת תמ"א 35, אשר תועמד למימוש יחדיו עד בוא מועד שייקבע, במסגרת תכנית אחת (להלן נכנה אותה: תכנית מאגדת). בדומה ל"תכנית להרחבה ניכרת" כהגדרתה בסעיף 5 לתמ"א 35 ולהוראות בעיף 12 שבה, בתכנית מאגדת שכזו אפשר יהיה ליתן ביטוי לשיקולים תכנוניים ולהיבטי תשתית פיזית ומוסדית הנדרשים בשים לב להיקפה של הקבוצה והשלכותיה על המושב, שיקולים אשר טרדו את ועדת המשנה להתנגדויות בישיבתה ביום 29.4.2012. כך ינתן מענה לבעלי מגרשים הבשלים ברצונם ובמשאביהם נכון לאותו מועד, מתוך פרספקטיבה שאינה תחומה ליחיד וליחידת דיור בודדת, מבלי להקפיא את עניינם עש להשלמת תכנון כולל, ככל שיוערך כי זה יארך זמן רב."

21. מדיניות של העדפת תכנון כולל על פני תכנון נקודתי לא יכול, להוות עילה להשהיית דיון בתכנית, מבלי לקיים דיון לגופה של תכנית. בייחוד במצב בו תכנון כולל טרם החל ואין אפילו אופק לתחילת קידומו. אין מדובר בהחלטה גורפת שלא לאשר תכניות נקודתיות ועל הועדה המקומית לבחון כל תכנית לגופה ולהחליט האם במקרה זה ראוי לאשרה או להעדיף תכנון כולל.

22. במסגרת שיקוליה, על הועדה המקומית לקחת בחשבון שיקולים כגון: צפי אישורו של תכנון כולל ליישוב, משמעותו של התכנון הנקודתי בהיבט הרחב מבחינת צפיפות, חזות, העמסה על תשתיות וכד', איפיונו של המגרש נשוא התכנית והאם צפויות בעקבות אישור התכנית בקשות לאישור תכניות דומות והאם התכנון הנקודתי עלול לסכל את התכנון הכולל או שהוא תואם למגמותיו של התכנון הכולל.

23. הועדה המקומית לא דנה ולא שקלה שיקולים אלה הועדה המקומית גם לא דנה ושקלה את הנימוק שהועלה על ידה בתשובה לערר זה של מניעת עידוד עבריינות בניה. לפיכך החלטתה של הועדה המקומית בטלה.

24. ועדת הערר מבקשת לציין כי התנהלותה של הועדה המקומית בטיפול בתכנית זו יש בה טעם לפגם. הועדה המקומית משכה את העורר במשך חודשים ארוכים בדרישות כאלה ואחרות לתיקון התכנית, תוך קיום שני דיונים של ועדת המשנה ומתן החלטות בדיונים אלה, מבלי להזכיר את העובדה שבכוונתה להשהות את התכנית והעורר הסתמך על החלטותיה והשקיע משאבים לתיקון התכנית בהתאם לדרישות הועדה. הועדה המקומית לא הצביעה בדיון בפנינו על נסיבה חדשה שנוצרה בין החלטתה האחרונה מיום 20/07/2014 ועד להחלטה נשוא הערר, שהביאו לשינוי בעמדתה ואם היתה הועדה המקומית סבורה מלכתחילה כי יש להעדיף במקרה זה תכנון כולל על תכנון נקודתי, היה עליה ליתן החלטה בהתאם כבר בדיון הראשון בתכנית ולא ל"טרטר" את העורר לחינם. גם לפגיעה באינטרס ההסתמכות של העורר בנסיבות אלה יש שליתן משקל.

25. לפיכך, אנו מורים על החזרת הדיון בתכנית לועדה המקומית על מנת שתבחן את התכנית לגופה על פי השיקולים שנמנו לעיל ושיקולים תכנוניים רלוונטיים אחרים שתמצא לנכון. לעורר תהא שמורה זכות ערר על כל החלטה שתנתן, בכפוף לדין.

26. הערר מתקבל חלקית ללא צו להוצאות.

ההחלטה התקבלה פה אחד על ידי כל חברי הועדה.

ניתנה בתאריך 14/05/2014

סיון רון – מזכירת ועדת הערר

שרון מונטיפיורי גילן , עו"ד – יו"ר ועדת הערר