תפריט חיפוש

הפשרת קרקע אינה זכות קניינית

ד"ר אברהם בן עזרא

לאור צמצום הצורך בקרקע חקלאית – צמצום שהוא פועל יוצא של התפתחות המכשור החקלאי והתעשייה החקלאית, ומצד שני גידול האוכלוסין בערים – אך טבעי כי יופשרו קרקעות חקלאיות לבנייה למגורים ולמרכזים עירוניים, דבר הגורם כמובן לבעלי הקרקע החקלאית המופשרת רווחים רבים; קרקע לבנייה מעשירה את בעליה.

גם לאחר תשלום היטל השבחה העומד על מחצית מעליית ערך הקרקע, נותר בידי הבעלים של קרקע חקלאית מופשרת נתח לא מבוטל מן ההשבחה. רווחים אלו אינם באים מכוח משאב פרטי, אלא הנם תולדה של הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה המאשרת את ההפשרה ויוצרת על ידי כך מבחינה כלכלית יש מאין.

כך קורה גם לגבי קרקעות של קיבוצים המצויים במקומות בהם הביקוש לדירות רב וערכי הבנייה למגורים גבוה, וכך קורה בחיסול מחנות צבא הממוקמים באזורי בנייה צפופה – אלא שאז נשכר משרד הביטחון ברווח. כך גם זוכה מי שאביו או סבו רכש בשעתו קרקע חקלאית, אולי לשם ביצוע גידולי שדה, ואילו כיום – הקרקע בה מדובר ראויה ומתאימה למגורים.

הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, כמו גם הוועדה המחוזית, אמורות לשקול אישור או דחייה של תוכניות מתאר שבמרכזן הפשרת קרקעות חקלאיות למטרת בנייה, והן אמורות לשקול זאת משיקולי תכנון מקצועיים הלוקחים בחשבון לא רק את רווחתם של בעלי הקרקע אלא גם ובעיקר את טובת הציבור מחוץ לבעלי הקרקע, הזקוק לשטחים ירוקים, לנוף טבעי ולאוויר צח, מטרות שלא תמיד עולות בקנה אחד עם ביטול מסיבי של אדמה חקלאית, ובנוסף, גם כאשר ההחלטה היא להפשיר קרקע חקלאית לבנייה, עדיין קיימת הסוגיה איזו בנייה תאושר – בנייה של וילות בצפיפות נמוכה או בניינים רבי קומות, ועדיין יש לדאוג לבטיחות בדרכים, לחניות, לשטחים ירוקים בתחום התוכנית, לתשתיות הנדסיות, התאמה לתחזית גידול אוכלוסין ע"פ תכנון מחוזי או ארצי, התאמה לתוכניות מתאר מחוזיות/ארציות ועוד. כל השיקולים הללו הם מורכבים מבחינת תכנון, אינם עניין לבתי המשפט לענות בהם.

אכן נוהג בית המשפט לסייג החלטותיו ולהשאיר את שיקולי התכנון לוועדות המקצועיות.

ראה בעניין זה ע"א 8626/06 אלכסנדר פורמה ומשה שטרק נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה נס ציונה ואח', בית המשפט העליון, פסק דין מיום 3 לאפריל 2008, להלן ציטוט:

4. לא מצאנו ממש בטענות המערערים. נפתח בהלכה משכבר, ולפיה לא יתערב בית המשפט בביקורתו השיפוטית על רשויות התיכנון, בהחלטת הרשות המעוגנת והמבוססת על שיקולים תכנוניים מובהקים. בית המשפט אינו בוחן ואינו אמור להכריע בין שיקולים והכרעות בתחום התכנון ובין אפשרויות תכנוניות שונות. עניין זה נמסר כל כולו לשיקול דעתן של רשויות התכנון. רשויות התכנון והרכב חבריהן נקבעו על ידי המחוקק בדרך המאפשרת ראיה כוללת של ההיבטים והאינטרסים השונים, הרבים, ולעיתים מנוגדים, של צרכי הקהילה, ובכללם בניה למגורים ולתעשיה, דרכים, משאבי טבע, שיקולי איכות הסביבה, תפיסות עולם אורבניות ונופיות, שיקולי בטחון ועוד ועוד.

החלטה תכנונית של רשות תכנון משמעה האיזון, המדיניות והשקפת העולם הסביבתית שנמצאו ראויים בעיני הרשות מבין כלל האפשרויות שעמדו בפניה. הביקורת השיפוטית אינה אמורה כל עיקר להשיג גבולן זה של רשויות התכנון. תפקיד הביקורת השיפוטית מתמקד בבחינת חוקיות ההליכים ודרכי קבלת ההחלטות ע"י הרשות התכנונית (וראו לאחרונה בג"ץ 1166/07 וייסנר נ' הועדה לתכנון ובניה לתשתיות לאומיות (טרם פורסם, 4.2.08), וכן עע"מ 2418/05 מילגרום נ' הועדה המחוזית לתכנון ובניה (טרם פורסם, 24.1.05).

תוכנית המתאר דנן עניינה בהפשרת שטחים ניכרים שייעודם חקלאות לייעוד של בניה למגורים. שני המתחמים שבמדוכה חלקם נושקים וחלקם חופפים גן לאומי מתוכנן בגדרה של תוכנית מתאר ארצית. ייחודו של שטח הגן המתוכנן ברכס הכורכר הטבעי שנותר בו שריד אחרון באזור זה לרכסי הכורכר שאפיינו את שפלת החוף במרבדי צמחיה ייחודיים ובערכי טבע נוספים, שבחלקם הגדול נמחקו ונעלמו כתוצאה מפיתוח ומבניה בהיקפים אדירים. גם אלמלא חסה שטח הגן המתוכנן בתחומיה המגוננים של תמ"א 8, דרשה בחינה ראויה של התוכנית דנן התיחסות מוקפדת להיבט רב הערך והחשיבות של שמירת פיסות נוף, ערכי טבע וריאות ירוקות.

רשות תכנון – בין כזו הפועלת על פי חוק התכנון והבניה ובין כזו הפועלת על פי חוק הליכי התכנון – מצווה לשקול כראוי וכנדרש היבטים רמי מעלה אלו של תכנון. החלטת הול"ל נשוא ערעור זה, המוציאה את שטח שני המתחמים מכלל השטחים שיועדו לבניה, מבטאת עמדה תכנונית ראויה, שלא לאמר סבירה, אשר על פני הדברים אין מקום לביקורת שיפוטית בכל הקשור להיבטיה התכנוניים. הדיון החוזר והנשנה שקיימה הול"ל בתוכנית דנן, ההתלבטות בין הוצאת המתחמים משטח התוכנית (בהחלטה הראשונה), צירופם לתוכנית (בהחלטה השניה) ושוב הוצאתם מהתוכנית – משקפת בנסיבות העניין דנן דיון מעמיק רב מערכתי וראוי לשבח של הרשות התכנונית.

הנושא לא יהיה מושלם ללא הבהרת ההסתייגויות והמגבלות לאמור לעיל בפסק הדין. בית המשפט יתערב בהחלטותיה של הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה במקרים כדלקמן:

א. כאשר ההחלטות ניתנו מבלי לאפשר לצד נפגע או בעל מעמד לשאת את דברו ולהבהיר את עמדתו ככל שהדין מקנה לו זכות זו.

ב. כאשר ניתנת החלטה ללא נימוק.

ג. כאשר נימוקי הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה כוללים שיקולים שאינם שיקולי תכנון.

ד. כאשר פרשנות הוועדה המקומית אינה נכונה בעניין משפטי, עובדתי או מקצועי, שהוא מהותי בהשפעתו על החלטות הוועדה.

ה. כאשר החלטה לאשר או לדחות תוכנית ניתנת בהרכב לא חוקי או בחוסר סמכות.

בדרך כלל מאווייו של הפרט המחזיק בקרקע חקלאית הם להפשירה לבנייה וממעמדו זה הוא עלול להיאחז בתקווה ולראות בהליכי ביניים מעין הבטחה ואפילו התחייבות להפשרת הקרקע שבבעלותו, מבלי להבין כי מדובר בהליך תכנון מורכב אשר עד שהתגבש, עבר טלטולי חשיבה ושיקולים לכאן ולכאן, כדרכן של בעיות סבוכות.

בית המשפט הבהיר ופסק כי אין לראות בשלבי ביניים משום הבטחה, וגם אם לכאורה מתקבל הרושם כי עמדת הוועדה המקומית היא ברורה, עדיין יש מקום לוועדה המקומית חופש החלטה כל עוד לא התקבלה החלטה סופית ברורה אשר אותה יהיה אפשר לשנות רק על פי פסק דין או לאור שינוי בנסיבות. שינוי נסיבתי יכול שייגרם כתוצאה מהתפתחות עובדתית או גילוי גורם בר השפעה על התכנון שהיה לפני כן סמוי.

להלן דברי בית המשפט בעניין זה:

המערערים טוענים, כי החלטת הול"ל – להוצאת המתחמים משטח התוכנית – פוגעת בזכויות הקניין שלהם במקרקעין שבשטח המתחמים.

לא מיניה ולא מקצתיה. המקרקעין שבבעלות המערערים נרכשו על ידם כקרקעות שייעודן חקלאי. אין למי מהם "זכות קנויה" לשינוי היעוד התכנוני של קרקעותיהם ליעוד של בניה. ההחלטה בדבר שינוי יעוד מחקלאות לבניה הינה החלטה תכנונית רגישה הצורכת בחינות ושיקולים מקצועיים רב מערכתיים. שיקול מרכזי ורב חשיבות הינו בתחום היבטי איכות הסביבה, איכות החיים ושאר איכויות רבות ערך ותכלית.

העובדה כי גוף תכנוני אחד עורך הצעת תוכנית מתאר המובאת על ידו לבחינת הגוף התכנוני המוסמך לכך, אינה יוצרת עקב כך זכות קניינית כלשהי למאן דהוא בהצעה או בטיוטת ההצעה. הגשת תוכנית לרשות תכנון, ההחלטה אם תופקד להתנגדויות, שמיעת ההתנגדויות ובחינתן – כל אלה אינן אלא חוליות ושלבים בתהליך התכנוני אשר יגיע לכלל מיצויו וסיומו באישורה הסופי והחלוט של התוכנית. שלבי וחוליות הביניים יכול ויטעו בליבם של בעלי העניין ציפיות, משאלות או תקוות למיניהן באשר להשבחה עתידית, אם בכלל, של נכסיהם. ברם, אין בין משאלות וציפיות אלה לבין "זכות קניינית" ולא כלום.

ולענייננו. בראשונה החליטה הול"ל להוציא מתחום התוכנית את שטח שני המתחמים. בעקבות החלטת הולק"ח הופקדה התוכנית להתנגדויות שעה ששני המתחמים הוחזרו משום מה לתחומה. בחינה ובדיקה נוספים חשפו מחדש את פגיעת שני המתחמים בגן הלאומי המתוכנן והול"ל הוציאה אותם משטח התוכנית, תוך פתיחת השער להגשת התנגדויות מחודשות. אחרי כל אלה נבחנו הדברים והתקבלה ההחלטה נשוא ערעור זה.

אין בסיס לטענת המערערים, כי החלטת הביניים של הול"ל הקימה למי מהם "זכות קניינית" או מעין זכות שכזו.

עינינו הרואות כי נסיבות העלולות לשנות החלטות של וועדה מקומית לתכנון ולבנייה - יכולות להתגלות גם דרך הגשת התנגדויות, שמטבע הדברים הן כוללות נימוקים מקצועיים-תכנוניים.