ע"א 8626/06 פורמה נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה נס ציונה

בבית המשפט העליון בשבתו בית-משפט לערעורים אזרחיים

ע"א 8626/06

בפני:

כב' השופטת א' פרוקצ'יה

כבוד השופטת ע' ארבל

כבוד השופט י' אלון

המערערים:

1. אלכסנדר פורמה

2. משה שטרק

נגד

המשיבים:

1. הועדה המקומית לבניה למגורים ולתעשיה

2. הועדה המקומית לתכנון ולבניה נס ציונה

3. שר הפנים

4. רשות הגנים הלאומיים

5. מנהל מקרקעי ישראל

7. ועד מתחמים R6 ו- R8

8. אהרן טפר

ערעור על פסק דינו של בית המשפט החוזי בתל אביב יפו בתיק ה"פ 2017/95 שניתן ביום 30/04/06.

תאריך הישיבה: כ"ו באדר א' התשס"ח (03/03/08).

בשם המערער 1: עו"ד יהושע דימאנט ועו"ד גור טננבאום

בשם המערער 2: עו"ד שמעון בן ישי

בשם המשיבים 1, 3 ו-5: עו"ד מיקי חשין

בשם המשיבה 2: עו"ד יצחק ברוש ועו"ד חנה כהן

בשם המשיבה 4: עו"ד חגי אשלגי ועו"ד אראל פרץ

בשם המשיבה 6: עו"ד חגית הלמר

פסק דין

השופט י' אלון:

1. בבעלות המערערים שטחי מקרקעין המצויים במערבה של נס ציונה ואשר ייעודם התכנוני הינו אדמה חלקאית.

בשנת 1990 יזמה הועדה המקומית לתכנון ולבניה נס ציונה (להלן: הועדה המקומית) תכנית מתאר מקומית בהתאם להליכים המיוחדים שנקבעו בחוק הליכי תכנון ובניה (הוראת שעה), התש"ן (להלן: "תכנית המתאר", "חוק הליכי תכנון").

מטרת תכניות המתאר היתה הפרשת שטחים שיעודם חקלאי לייעוד בניה למגורים. שטח התכנית הקיף תשעה מתחמי תכנון. שניים ממתחמים אלה, שנסמנו R6 ו- R8 כללו בתואם את מקרקעי המערערים. התברר, כי בחלקם המערבי של שני המתחמים כלול חלקו המזרחי של גן לאומי מוצע בהתאם לתכנית המתאר הארצית מס' 8 לגנים לאומיים שמורות טבע ושמורות נוף (להלן: תמ"א 8). תכנית המתאר הונחה לשולחן הועדה לבניה למגורים ולתעשיה (להלן: הול"ד) שעל פי חוק הליכי התכנון.

לאור חפיפת שטחי שני המתחמים לשטח הגן הלאומי המוצע על פי תמ"א 8 ונוכח התנגדות הועדה לשמירה על קרקע חקלאית (להלן: ולק"ח) והפשרת הקרקעות באותם המתחמים, החליטה הול"ל בישיבתה מיום 25/07/90 להפקיד את תכנית המתאר, אך זאת מבלי שיכללו בה שני המתחמים.

חודשיים לאחר מכן (ביום 04/09/90) הועברה תכנית המתאר לאישור הולק"ח, והתכנית אושרה תוך שנכללים בה שני המתחמים. בעקבות כך תיקנה הול"ל ביום 26/09/90 את התכנית באופן שהיא תכלול גם את שטח שני המתחמים. תכנית המתאר הופקדה והוגשו כנגדה לול"ל עשרות התנגדויות. על פי הוראת סעיף 107א(א) לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה 1965, מינתה הול"ל את מר א' גולן כחוקר לשמיעת ההתנגדויות.

ביום 25/12/91 הודיע לול"ל הממונה על בדיקת תכניות במשרד הפנים, כי בבדיקה מקיפה נמצא שהכללת שני המתחמים בתכנית המתאר עומדת בסתירה לתמ"א 8, שכן הגן הלאומי המתוכנן מצוי בחלקו בשטחי המתחמים.

בינואר 1992 החליטה ועדת המשנה של המועצה הארצית שלא להעניק הקלה לתכנית המתאר (כשהיא כוללת את שני המתחמים) מתחולת תמ"א 8.

החוקר שמינתה הול"ל הגיש לה את המלצותיו לאחר שמיעת ההתנגדויות, ובישיבת הול"ל ביולי 1992 הוחלט, לאור עמדת המועצה הארצית והמלצות החוקר, להוציא את שני המתחמים משטח תכנית המתאר.

לאחר שהחלטה זו פורסמה והודעה לבעלי הנכסים בשטח שני המתחמים הוגשו על ידם לול"ל כ-150 התנגדויות. גם הפעם החליטה הול"ל על מינוי חוקר לבדיקת ההתנגדויות. לתפקיד זה מינתה הול"ד את ד"ר יגאל ברזילי. המומחה החדש הגיש המלצותיו באוגוסט 1994. על פי המלצתו, יש להחזיר את שני התחמים לשטח תכנית המתאר, תוך תחימת וצמצום שטח הגן הלאומי המיועד ברצועה צרה לאורך רכס הכורכר מצפון לדרום.

בישיבת הול"ל מיום 12/09/94 נדונו המלצות החוקר, ומתכננת המחוז הנמנית על חברי הועדה הביעה הסתיגויתיה מההמלצות. בתום הדיון החליטה הול"ל שלא לקבל את המלצותיו של ד"ר ברזילי, לדחות את ההתנגדויות ולהותיר בעינה את ההחלטה מיולי 1992, לפיה בשטח תכנית המתאר לא ייכללו שני המתחמים.

2. בעקבות החלטה זו של הול"ל הגישו המערערים, בנובמבר 1995, תובענה בדרך המרצת פתיחה לבית המשפט המחוזי בתל אביב, ובה עדתור לביטול ההחלטה ולהצהרה כי שטחי המתחמים אינום כלולים בתמ"א 8, וכי אין לאשר תכנית המתאר ביחס ליתרת מתחמיה כל עוד לא ייכללו בה שני המתחמים דנן.

בפסק דין מיום 30/07/06 נדחתה התביעה. בית המשפט קמא (כבוד השופטת ש' סירוטה) קבע, כי מלכתחילה לא היה מקום לכלול את שני המתחמים בשטח תכניות המתאר, וכי גם לאחר הכללת המתחמים בתכנית (בהחלטת 26/09/90) מוסמכת היתה הול"ל לשוב ולבחון הדברים ולהחליט על הוצאתם מהתכנית. נקבע כי הול"ל שקלה בכובד רארש את עשרות ההתנגדויות לתכנית, בחנה את המלצות החוקר הראשון (גילן) והשני (ברזילי), שקלה את עמדת גורמי התכנון (המועצה הארצית ומתכננת המחוז) וסקרה את היבטיהם התכנוניים רחבי ההיקף של תמ"א 8 ושל הגן הלאומי המתוכנן. החלטת הול"ל, לאור כל אלה, להותיר את שני המתחמים מחוץ לשטח התכנית, הינה מאוזנת, סבירה ותכנונית בטיבה ובמהותה.

לאור כל זאת, לא מצא בית המשפט קמא עילה או טעם להתערב שיפוטית בהחלטת הול"ל ודחה כאמור את התביעה.

3. בנימוקי הערעור ובטיעוניהם על פה משיגים המערערים כנגד נימיקי פסק הדין קמה ותוצאות פסק הדין. לטענתם, רק 2% משטח המתחם R6 מצויים בתחומי הגן הלאומי המתוכנן, ואילו 30% משטח המתחם R8 אינם מצויין בשטחי הגן. לאור זאת, ההחלטה להוציא המתחמים משטח התכנית עולה כדי "פגיעה כניינית" בקניינם של המערערים בעלי הקרקעות שבאותם המתחמים. זאת, הואיל וכתוצאה מההחלטה ישאר ייעדם של הקרקע חלקאי בלבד והן לא יופשרו ליעוד בניה למגורים. על הול"ל מוטלת היתה החובה לבחון בדקדקנות את היקף שטחי המתחמים המצוי בתחומיה של תמ"א 8 ולערוך מתך כך את האיזור הראוי. לשיטת המערערים, איזון ראוי זה בא לידי ביטוי בהמלצותיו של ד"ר ברזילי שנתמנה על ידי הול"ל לחקור ולבדוק את ההתנגדויות שהוגשו להחלטה.

עוד טוענים המערערים, כי משמינתה הול"ל את ד"ר ברזילי כחוקר ובודק מטעמה, מנועה היא מקבלת החלטות בהתנגדויות המנוגדות להמלצותיו שלא מחמת נימוקים כבדי משקל. נימוקים אלה - אך הטענה - לא נמצאים בהחלטה. ב"כ המערערים מוסיפים וטוענים כי משהחליטה הול"ל (בהחלטה השניה) לכלול את המתחמים בשטח התכנית, לא היה זה מסמכותה לשוב ולהחליט על הוצאתם מהתכנית כל עוד ההחלטה האמורה אינה עומדת בסתירה או בניגוד לתכנית הגבוהה ממנה בהירארכיה התכנונית.

לאור העובדה שעל פי טענתם שטחי המתחמים אינם חופפים במלואם את שטחי הגן הלואומי המתוכנן בתמ"א 8, ולאור העובדה שהחלטת ועדת המשנה של המועצה הארצית מנומקת באותה חפיפת שטחים, לא היה זה מסמכות הול"ל להחליט על הוצאת מלוא שטח המתחמים מהתכנית. לכל היותר - כך טוענים המערערים - ראשית היתה הול"ל להוציא מתחום התכנית את אותם מקטעים של המתחמים החופפים לשטח הגן הלאומי המתוכנן, ואת אלה בלבד.

4. לא מצאנו ממש בטענות המערערים. נפתח בהלכה משכבר, ולפיה לא יתערב בית המשפט בביקורתו השיפוטית על רשויות התיכנון, בהחלות הרשות המעוגנת והמבוססת על שיקולים תכנוניים מובהקים. בית המשפט אינו בוחן ואינו אמור להכריע בין שיקולים והכרעות בתחום התכנון ובין אפשרויות תכנוניות שונות. עניין זה נמסר כל כולו לשיקול דעתן של רשויות התכנון. רשויות התכנון הורכב חבריהן נקבעו על ידי המחוקק בדרך המאפשרת ראיה כוללת של ההיבטים והאינטרסים השונים, הרבים, ולעיתים מנוגדים, של צרכי הקהילה, ובכללם בניה למגורים ולתעשיה, דרכים, משאבי טבע, שיקולי איכות הסביבה, תפיסות עולם אורבניות ונופיות, שיקולי בטחון ועוד ועוד.

החלטה תכנונית של רשות תכנון משמע האיזון, המדיניות והשקפת העולם הסביבתית שנמצאו ראויים בעיני הרשות מבין כלל האפשרויות שעמדו בפניה. הביקורת השיפוטית אינה אמורה כל עיקר להשיג גבולן זה של רשויות התכנון. תפקיד הביקורת השיפוטית מתמקד בבחינת חוקיות ההליכים ודרכי קבלת ההחלטות ע"י הרשות התכנונית (וראו לאחרונה בג"ץ 1166/07 וייסנר נ' הועדה לתכנון ולבניה לתשתיות לאומיות (טרם פורסם, 04/02/08) וכן עע"מ 2418/05 מילגרום נ' הועדה המחוזית לתכנון ולבניה (טרם פורסם, 24/01/05).

תכניות המתאר דנן עניינה בהפשרת שטחים ניכרים שייעודם חקלאות לייעוד של בניה למגורים. שני המתמים שבמדוכה חלקם נושקים וחלקם חופפים גן לאומי מתוכנן בגדרה של תכנית מתאר ארצית. ייחודו של שטח הגן המתוכנן ברכס הכורכר הטבעי שנותר בו שריד אחרון באזור זה לרכסי הכורכר שאפיינו את שפלת החוף במרבדי צמחייה ייחודיים ובערכי טבע נוספים, שבחלקם הגדול נמחקו ונעלמו כתוצאה מפיתוח ומבניה בהיקפים אדירים. גם אלמלא חסה שטח הגן המתוכנן בתחומיה המגוננים של תמ"א 8, דרשה בחינה ראויה של התכנית דנן התיחסות וקדפת להיבט רב הערך והחשיבות של שמירת פיסת נוף, ערכי טבע וריאות ירוקות.

רשות תכנון - בין כזו הפועלת על פי חוק התכנון והבניה בין כזו הפועלת על פי חוק הליכי התכנון - מצווה לשקול כראוי וכנדרש היבטים רמי מעלה אלו של תכנון. החלטת הול"ל נשוא ערעור זה, המוציאה שת שטח שני המתחומים מכלל השטחים שיועדו לבניה, מבטאת עמדה ראויה, שלא לאמר סבירה, אשר על פני הדברים אין מקום לביקורת שיפוטית בכל הקשור להיבטיה התכנוניים. הדיון החוזר והנשנה שקיימה הול"ל בתכנית דנן, ההתלבטות בין הוצאת המתחמים משטח התכנית (בהחלטה הראשונה), צירופם לתכנית (בהחלטה השניה) ושוב הוצאתם מהתתכנית - משקפת נסיבות העניין דנן דיון מעמיק רב מערכתי וראוי לשבח של הרשות התכנונית.

5. המערערים טוענים, כי החלטת הול"ל - להוצאת המתחמים משטח התכנית - פוגעת בזכויות הקניין שלהם במקרקעין שבשטח המתחמים.

לא מיני ולא מקצתיה. המקרקעין שבבעלות המערערים נרכשו על ידם כקרקעות שייעודן חקלאי. אין למי מהם "זכות קנויה" לשינוי היעוד התכנוני של קרקעותיהם ליעוד של בניה. ההחלטה בדבר שינוי יעוד מחקלאות לבניה הינה החלטה תכנונית רגישה הצורכת בחינות ושיקולים מקצועיים רב מערכתיים. שיקול מרכזי ורב חשיבות הינו בתחום היבטי איכות הסביבה, איכות החיים ושאר איכויות רבות ערך ותכלית.

העובדה כי גוף תכנוני אחד עורך הצעת תכנית מאתר המובאת על ידו לבחינת הגוף התכנוני המוסמך לכך, אינה יוצרת עקב כך זכות קניינית כלשהי למאן דהוא בהצעה או בטיוטת הצעה. הגשת תכנית לרשות תכנון, ההחלט האם תופקד להתנגדויות, שמיעת ההתנגדויות ובחינתן - כל אלה אינן אלא חוליות ושלבים בתהליך התכנוני אשר יגיע לכלל מיצויו וסיומו באישורה הסופי והחלוט של התכנית. שלבי וחוליות הביניים יכול ויטעו בליבם של בעלי העניין ציפיות, משאות או תקוות למיניהן באשר להשבחה עתידית, אם בכלל, של נכיסהם. ברם, אין בין משאלות וציפיות אלה לבין "זכות קניינית" ולא כלום.

ולענייננו. בראשונה החליטה הול"ל להוציא מתחום התכנית את שטח שני המתחמים. בעקבות החלטת הולק"ח הופקדה התכנית להתנגדות שעה ששני המתחמים הוחזרו משום מה לתחומה. בחינה ובדיקה נוספים חשפו מחדש את פגיעת שני המתחמים בגן הלאומי המתוכנן והול"ל הוציאה אותם משטח התכנית, תוך פתיחת השער להגשת התנגדויות מחודשות. אחרי כל אלה נבחנו הדברים והתקבלה ההחלטה נשוא ערעור זה.

אין בסיס לטענת המערערים כי החלטת הביניים של הול"ל הקימה למי מהם "זכות קניינית" או מעין שכזו.

6. ברמת העובדות טוענים המערערים כי אין חפיפה מלאה בין שטחי שני התחמים לשטח הגן המתוכנן. אשר למתחם R6 רק 2% ממנו מצויים בשטח הגן, ואשר למתחם R8 "רק" 70% ממנו בשטח הגן. בטענתם זו נסמכים המערערים על המפורט בהמלצות החוקר ד"ר ברזילי. דא עקר, עיון במסמך ההמלצות ובתשובות שמסר ד"ר ברזילי במהלך דיוני הועדה בהמלצותיו, מעלה כי אותם הנתונים הינם בגדר השערות המתבססות על מפות תמ"א 8 בקנה מידה של 1:100,000 ועל קומפלציה שנערכה בינן לבין תכנית המתאר.

אין חולק כי המדובר בנתונים שאינם מדויקים. אין גם חולק, כי לא ניתן להגיע לנתונים המדויקים אלא לאחר שיוכנ דבכעי התכניות המפורטות והמפות בקנה מידה הנדרש להן. ברם, גם אם ניקח לצורך ההנחה בלבד את נתוני ההשערה הנ"ל - אין בכוחם לערער או לכרסם בתוקף ההחלטה התכנונית של הועדה.

על הכל מוסכם שי שטחי המתחמים חלקם חופפים וחלקם משיקים לשטח הגן המתוכנן. די בנתון זה לשמש סדר ראוי לשיקול ולהחלטה תכנונית של רשות התכנון, להוציאם מתחומי התכנית המייעדת שטחים אלה או אחרים להפרשה מיעוד חקלאי ליעוד של בניה.

הנחת המוצא של המערערים כי דך בכך ששטח מקרקעים מצוי מחוץ לתחום שטח הגן הלאומי המתוכנן כדי ליצור "זכות קניינית" בידי בעליו שלינוי יעודה לבניה - הנחה שכזו הינה שגויה מיסודה, וזאת מתוך הנימוקים שפירטנו לעיל.

7. והערה נוספת, למעלה מן הצורך.

מוצאים אנו טעם רב בטענת ב"כ המשיבים 1, 3 ו-5 (הול"ל, שר הפנים ומנהל מקרקעי ישראל) כי לא היה מקוטם מלכתחילה לכלול את שני המתחמים בגדרה של תכנית מתאר המובאת בפני הול"ל.

חוק הליכי התכנון ורשות התכנון שהוקמה בגדרו, הול"ל, נועדי מלכתחילה כהוראת שעה שתכליתה הקמת מנגנון נזורז לקידום תכניות בניה למגורים. הוראת השעה באה לענות על הצורך הדחוף שנתוערר בתחילת שנות התשעים לפתרונות דיור לגלי העליה הגדולים והמבורכים שהיגעו מארצות חבר העמים. ואמנם, חוק הליכי התכנון עמד בתוקפו לתקופת חמש השנים מ-1990 עד 1995.

והנה, בסעף 15.2 לתקנון התכנית (שעה שכללה גם את שני המתחמים) נקבע כי לא תתאפשר בניה בשני המתחמים אלא שעה שעוכלוסית נס ציונה תגיע ל-30,000 נפש.

בעת עריכת התכנית מנו אוכלוסי נס ציונה 19,000 איש, והעוכלוסיה טרם הגיעה, גם עתה, לכלל 30,000. לאמור, התכנית עצמה שללה בניה מזורזת בשטח שני המתחומים ולא הניחה אפשרות שכזו במהלך השנים הראשונות שלאחר פרסומה.

שילובן של נתון זה ברגישות הנופית המורכבת של שטח המתחמים ובהוראות תמ"א 8 לעניין הגן הלאומי המתוכנן בשוליהם ובחופף לשטחם - מן הדין היה שיובילו מלכתחילה למסקנה הבלתי נמנעת כי לא היה מקום להכללת שני המתחמים בתכנית בגדרם של הליכוי תכנון בפני הול"ל בנוהל המזורז שנבע בחוק הליכי התכנון.

8. אציא איפה לכבי לותב, כי נדחה את העתירה.

אציע כי נחייב את המערערים בהוצאות המשיבים 1, 3 ו-5 יחדיו בסכום של 10,000 ש"חו ובוצאות כל אחד מהמשיבים 2, 4 ו-6 בסכום של 7,500 ₪.

השופטת א' פרוקציה:

אני מסכימה.

השופטת ע' ארבל:

אני מסכימה.

הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט ' אלון.

ניתן היום, כ"ז באדר ב' התשס"ח (03/04/2008).